【解釋字號】
釋字第 445 號
【解釋日期】
民國 87年1月23日
【解釋爭點】
集會遊行法相關規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 40 卷 3 期 1-28 頁大法官關於人權保障、男女平權之重要解釋 12 則（民國96年9月版）第 18-21 頁總統府公報 第 6209 號 5-40 頁守護憲法 60 年 第 79-82 頁
【解釋文】
憲法第十四條規定人民有集會之自由，此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權。國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。以法律限制集會、遊行之權利，必須符合明確性原則與憲法第二十三條之規定。
集會遊行法第八條第一項規定室外集會、遊行除同條項但書所定各款情形外，應向主管機關申請許可。同法第十一條則規定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予許可。其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。
集會遊行法第十一條第一款規定違反同法第四條規定者，為不予許可之要件，乃對「主張共產主義或分裂國土」之言論，使主管機關於許可集會、遊行以前，得就人民政治上之言論而為審查，與憲法保障表現自由之意旨有違；同條第二款規定：「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」，第三款規定：「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」，有欠具體明確，對於在舉行集會、遊行以前，尚無明顯而立即危險之事實狀態，僅憑將來有發生之可能，即由主管機關以此作為集會、遊行准否之依據部分，與憲法保障集會自由之意旨不符，均應自本解釋公布之日起失其效力。
集會遊行法第六條規定集會遊行之禁制區，係為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通；同法第十條規定限制集會、遊行之負責人、其代理人或糾察員之資格；第十一條第四款規定同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者，為不許可集會、遊行之要件；第五款規定未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體，以該團體名義申請者得不許可集會、遊行；第六款規定申請不合第九條有關責令申請人提出申請書填具之各事項者為不許可之要件，係為確保集會、遊行活動之和平進行，避免影響民眾之生活安寧，均屬防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要，與憲法第二十三條規定並無牴觸。惟集會遊行法第九條第一項但書規定：「因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者，得於二日前提出申請。」對此偶發性集會、遊行，不及於二日前申請者不予許可，與憲法保障人民集會自由之意旨有違，亟待檢討改進。
集會遊行法第二十九條對於不遵從解散及制止命令之首謀者科以刑責，為立法自由形成範圍，與憲法第二十三條之規定尚無牴觸。
【理由書】
本件係因高成炎、陳茂男、張正修為台灣高等法院八十三年度上易字第五二七八號判決所適用之集會遊行法有違憲之疑義，聲請解釋，經大法官議決應予受理，並依司法院大法官審理案件法第十三條第一項規定通知聲請人及關係機關行政院、內政部、法務部、交通部及內政部警政署指派代表，於中華民國八十六年十二月五日在憲法法庭行言詞辯論，合先說明。
次查聲請人主張略稱：憲法第十四條規定：「人民有集會及結社之自由。」第十一條並規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」均係表示憲法保障人民之表現自由。因為人民有參與政治意思決定之權利，表現自由使個人之意思，於公意形成之過程中，得充分表達，是為實施民主政治重要之基本人權。其中講學、著作及出版之自由，大多由知識分子行使，至於集會自由是以行動為主的表現自由，對於不易利用媒體言論管道之眾人，為公開表達意見之直接途徑，集體意見之參與者使集會、遊行發展成「積極參與國家意思形成之參與權」，故兼有受益權之性質。詎集會遊行法第八條第一項規定，室外集會、遊行，除有同條項但書所列各款情形外，應向主管機關申請許可，對於人民集會、遊行之權利為概括性之限制，賦予主管機關事前抑制、禁止人民集會、遊行之權限。再依同法第十一條規定，申請室外集會、遊行，除有(一)違反第四條、第六條、第十條之規定，(二)有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞，(三)有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞，(四)同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可，(五)未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體，以該團體名義申請，(六)申請不合第九條規定等情形外，應予許可。其中第一款所指同法第四條「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土」，乃具有高度政治性之議題，其概念有欠明確。蓋以集會、遊行之方式主張共產主義或分裂國土，若未妨礙或侵犯他人之權利或自由，應為表現自由所保障之範圍。如果主張馬列氏之共產主義，並欲以暴力推翻體制，以達到共產主義之目的而積極進行組織者，顯然已超越集會、遊行權利之內在限制，當可另立特別法予以規範。於集會遊行法為不明確之禁止規定，任由警察機關予以認定，使警察機關捲入政治漩渦中，違背警察政治中立之要求，且無異對意見之表達為事前之檢查，復未經法院依嚴謹之訴訟程序決定之，欠缺必要之防護措施，對言論自由之保障，實有未足。又第六條所列禁制區之範圍係授權內政部及國防部劃定公告，於採報備制之國家，集會不須得警察機關之許可，故於禁制區為集會、遊行，須得禁制區保護機關之同意，集會遊行法第六條規定禁制區範圍過於浮濫，且同條第一項但書規定在禁制區集會之例外許可，與集會之許可均由同一主管機關核准，亦屬重複。至第十條關於負責人、其代理人或糾察員之消極資格規定，僅具形式意義。其次，第十一條第一項第二款及第三款規定，均屬不確定法律概念，因為室外集會、遊行難免對他人之自由、社會秩序或公共利益產生影響，其認定之標準，如缺乏明確之準則，人民之集會自由即遭干預。第四款規定同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者，惟於例外情形構成「警察緊急狀態」下，始得對後申請之室外集會或反制之示威加以禁止或不許可。倘不論原因一律不許可，亦有違憲法第十四條規定保障集會自由之趣旨，且不符比例原則之要求。第五款規定涉及集會自由之主體問題，實則未經依法設立或經撤銷許可或命令解散之團體，仍得由其構成員以自然人或其他依法設立之團體名義申請，是本款規定並無意義。第六款係謂申請不合第九條規定者不予許可，惟第九條規定申請許可之方式及其期間之遵守，不符比例原則且排除自發性集會之合法性，尤屬可議。綜上可知集會遊行法第十一條規定所列不予許可之事由，或過於抽象而無實質意義，或牴觸憲法第十四條規定保障集會自由之旨意，與憲法第二十三條規定之要求亦有未符。依集會遊行法之規定，集會、遊行之申請應向警察機關為之，而警察機關又是維持集會、遊行秩序並依法得將違反集會遊行法規定者移送司法機關偵辦之機關。在目前的警察體制下，極易為經由選舉而執政之政黨所利用，以干預人民集會之自由。自人民之立場言，集會之申請經拒絕以後，雖可申復，然申復之審查仍由警察機關單方面為之，即欠缺正當法律程序為之救濟。為使國民能機會均等參與公共事務，國家必須積極制定相關制度，保障人民之表現自由，公意政治方能實現。集會遊行法採取事前許可制，限制人民之基本權利，自屬牴觸憲法保障人民集會自由之權利。又集會遊行法第二十九條規定：「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀者處二年以下有期徒刑或拘役。」此項規定與刑法第一百四十九條規定公然聚眾不遵令解散罪之構成要件比較，寬嚴之間有失均衡。由於集會自由有無可替代之民主功能，和平進行之集會應受法律之充分保障，集會遊行法第二十九條規定之情形，僅課以較高額之行政罰即可，應無必要處以刑罰。依集會遊行法第二十五條規定，未經許可或許可經撤銷而擅自舉行者，或違反許可事項、許可限制事項者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散。基本上係以事前許可為前提，惟有主管機關許可時，方得免受刑事追訴，顯然為箝制表現自由重大的規定。為調節集會、遊行與一般民眾因此感受之不便，採用報備制，使警察機關得預為綢繆，避免參與集會者之利益與第三人之安全利益發生不必要之衝突，並視情況採取維持秩序之措施，以資兼顧。集會、遊行為人民表達思想的重要手段，為憲法所保障，集會遊行法採許可制，依上說明，自屬牴觸憲法，侵犯人民之基本權等語。
相關機關行政院則主張：民主社會中，人民對於政府施政措施，常藉集會、遊行之方式表達意見，形成公意。惟集會、遊行亦具有容易感染及不可控制的特質，對於社會治安可能產生潛在威脅。為維護人民集會、遊行的合法權益，並確保社會秩序安寧，自有制定法律，將之限定於和平表達意見範疇之必要。集會遊行法係解嚴後為因應社會變遷，於七十七年一月二十日所制定，八十一年七月二十七日復因終止戡亂而修正公布，顯係隨社會之變動而演進，為民主化的產物。顧各國立法例對於集會、遊行之管理方式有採報備制者，有採許可制者，集會遊行法所採，雖為許可制，惟其性質非屬特許而近準則主義，尚未逾憲法第二十三條所定防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之程度，以近五年來警察機關受理集會、遊行申請案資料統計分析，共受理申請三一、七二五件，不准許者僅一○八件，約佔千分之三點四，所佔比例甚低，即可明瞭。又集會遊行法第四條規定集會遊行不得主張共產主義或分裂國土，乃因共產主義本質上與三民主義背道而馳，且現階段大陸政權仍屬敵對團體，對我國仍具武力威脅，集會、遊行活動主張共產主義不但違反立國精神，且參