司法院釋字第 443 號解釋

【解釋字號】 釋字第 443 號 【解釋日期】 民國 86年12月26日 【解釋爭點】 以役男出境處理辦法限制役男出境違憲？ 【資料來源】 司法院公報 第 40 卷 2 期 3-8 頁總統府公報 第 6205 號 3-10 頁守護憲法 60 年 第 45-47 頁 【解釋文】 　　憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發布之徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第八條規定限制事由，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時，失其效力。 【理由書】 　　憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異： 諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。 　　憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，係指人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由，且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利。對此人民自由權利之限制，憲法第二十三條規定應以法律定之且不得逾越必要之程度。又憲法第二十條規定，人民有依法律服兵役之義務，係指有關人民服兵役之重要事項均應以法律或法律明確授權之命令予以規定。查兵役法及兵役法施行法並無任何限制役男出境之條款，且兵役法施行法第四十五條僅授權行政院訂定徵兵規則，對性質上屬於限制人民遷徙自由之役男出境限制事項，並未設有任何具體明確授權行政機關訂定之明文，更無行政院得委由內政部訂定辦法之規定，是上開徵兵規則第十八條授權內政部所定之「役男出境處理辦法」第八條限制役男出境之規定，雖基於防範役男藉故出境，逃避其應盡之服兵役義務，惟已構成對人民自由權利之重大限制，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時，失其效力。 大法官會議主席施啟揚 大法官翁岳生 劉鐵錚 吳庚 王和雄 王澤鑑 林永謀 施文森 城仲模 陳計男 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 【相關附件】 抄彭０豪聲請書 受文者：司法院 主 旨：為行政法院八十三年度判字第二五三八號判決所適用之「役男出境處理辦法」第八條違反中央法規標準法第五條、第六條，並違反憲法第一百七十二條及第十條所賦予之遷徙自由，爰檢具釋憲聲請書乙份，提請鈞院大法官會議解釋憲法事。 釋憲聲請書 壹、聲請釋憲之目的： 請鈞院大法官會議解釋「役男出境處理辦法」第八條之規定非法限制人民遷徙自由權，牴觸憲法第二十三條、第一百七十二條及中央法規標準法第五條、第六條，應屬無效，不得適用。 貳、本件爭議之事實經過 緣聲請人於八十二年四月二十八日向內政部警政署入出境管理局提起出境申請，遭該局以聲請人具役男身分，依據役男出境處理辦法第八條「役男禁止出境條款」之規定，否決聲請人之出境申請，聲請人遂以該行政命令違憲、違法為由，提起行政訴訟，雖經一年八個月之長期訴訟，仍遭行政法院以該命令合法為由，駁回聲請人之請求。 參、聲請人對本案所持立場及見解 一、「役男出境處理辦法」第八條第一項規定，應徵年次內，尚未接受徵兵處理者，不同意出境。雖該辦法第十三條規定於特定情形並符合特定條件的前提下，役男得准予出境，然該條文僅係例外之規定，具役男身分國民之入出境權利，事實上已因該辦法之規定而被完全剝奪。按居住遷徙自由係憲法第十條明文賦予之基本權利，依據憲法第二十三條之規定，非因防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益，不得以法律限制之，故政府僅在前述四項情形發生時，始得以法律限制人民之自由權利。「役男出境處理辦法」之目的在於避免役男出國不歸而影響國防，該法對於因特殊原因准予出境之役男，以「指定保證人」的方式確保出境人將於申請出入境之期日終了後歸國，依據此一立法精神，役男只須確實踐履歸國義務即可避免對國防造成負面影響，前述四項情形便不存在，故實在不具有全面限制役男出境自由之必要。然該辦法卻僅准特定役男（多為高知識階層或特異表現者）辦理出境，此一規定顯然違反憲法揭櫫之人人平等原則，亦不符立法時所應遵循的比例原則。 二、中央法規標準法第五條第一款規定「憲法明文規定應以法律定之」之事項，應以法律定之，依據憲法第二十三條所得之反面解釋，對人民遷徙自由所加諸之限制應以法律定之，而所謂「法律」，係指「經立法院通過，總統公布之法律」，行政機關單方面所發布之行政命令非為憲法第一百七十條所指陳之「法律」，故不得據以限制人民之基本權利，「役男出境處理辦法」為內政部所發布的行政命令，其嚴重侵害人民基本權利亦如前文所述，依據憲法第一百七十二條，此一明顯違反憲法第二十三條及中央法規標準法第六條之行政命令，應屬無效。 三、對於聲請人「役男出境處理辦法」違憲、違法之主張，行政法院認依據憲法第二十條人民有服兵役的義務，次以該辦法係由兵役法施行法授權訂定之徵兵規則「再授權」所定，固有其法源依據。按鈞院大法官會議釋字第三六七號解釋理由書指出「……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」該解釋理由書亦指出「法律之授權涉及人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。」相近之解釋，在釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六○號解釋亦闡釋甚明，亦即非有目的、範圍及內容上明確的法律授權，行政命令不得限制人民自由權利。憲法第二十條規定人民有當兵的義務，國民自應依法為服兵役之義務，然該條並未有任何限制役男出境之文義，自不應為役男出境處理辦法的法源依據。另兵役法施行法第四十五條規定「徵兵規則由行政院定之」，此條文僅明示徵兵規則之訂定機關，並無任何授權行政院或內政部為限制役男出境之陳述，故行政院在徵兵規則中授權內政部訂定役男出境處理辦法，即已違法逾越母法授權之限度，而該辦法竟又在法律無任何授權的前提下限制人民基本自由，其違憲、違法處甚為明顯，行政法院偏頗之判決實令人難以理解。 肆、結語 綜上理由，役男出境處理辦法顯已牴觸法律並違背憲法，爰謹請鈞院大法官會議惠予違憲審查，宣布此一違憲、違法之行政命令無效，以維人民權益。 聲請人：彭０豪 中華民國八十四年一月四日 附 件：行 政 法 院 判 決 八十三年度判字第二五三八號 原 告 彭 ０ 豪 被 告 內政部警政署入出境管理局 右當事人間因入出境事件，原告不服行政院中華民國八十三年九月十四日台八十三訴字第三五一三五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左： 主 文 原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。 事 實 緣原告於民國八十二年四月二十八日向被告申請入出境許可，因原告具有役男身分，經被告以八十二年五月四日娫境孝字第一四一二四號書函復原告，略以依役男出境處理辦法第十三條規定，應補免服兵役證明文件或主管部、會之核准出國公文等以憑辦理出境手續，否則依該辦法規定，無法同意出境等語。原告以依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務事項，應以法律定之，而役男出境處理辦法乃一行政命令，境管局卻依此限制憲法第十條保障人民居住遷徙自由之權利，顯係違憲云云，訴經內政部訴願決定及行政院再訴願決定，均從程序上予以駁回後，原告提起行政訴訟，經本院以八十三年度判字第一二七號判決，將再訴願決定、訴願決定均撤銷。一再訴願決定機關乃依上開本院判決意旨從實體上重為決定，駁回原告之訴願及再訴願，原告不服，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂：一、查「役男出境處理辦法」第八條第一項規定，應徵年次內，尚未接受徵兵處理者，在禁止出境拘束範圍內，雖該辦法第十三條規定於特定情形並符合特定條件的前提下，役男得准予出境，然該條文僅係例外之規定，具役男身分國民之入出境權利，事實上已因該辦法之規定而被完全剝奪。按居住遷徙自由乃係人民之基本權利，內政部所發布施行之「役男出境處理辦法」已明顯限制了人民此項權利，即此一辦法乃為違憲之行政命令，依照憲法第一百七十二條之規定，命令與憲法牴觸者無效，今被告竟依是項無效之命令限制人民自由遷徙權，是為非法。且該辦法