【解釋字號】
釋字第 440 號
【解釋日期】
民國 86年11月14日
【解釋爭點】
北市道路規則對使用道路地下部分不補償之規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 39 卷 12 期 34-41 頁總統府公報 第 6194 號 2-12 頁
【解釋文】
人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。台北市政府於中華民國六十四年八月二十二日發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定：「既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。」其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。至既成道路或都市計畫道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。
【理由書】
人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，業經本院釋字第四○○號解釋釋示在案。又關於都市計畫保留地之徵收或購買，都市計畫法第四十八條規定，依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依（一）徵收、（二）區段徵收、（三）市地重劃之方式取得之。為儘量保全土地權利人使用收益之權能，都市計畫法第三十條及行政院八十六年十月六日台八十六內字第三八一八一號函修正之都市計畫公共設施用地多目標使用方案第四點、第十一點附表甲規定，土地權利人在其土地被徵收前得申請於地下建造停車場或商場。是關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律可資適用，主管機關基於增進公共利益之必要，依法使用計畫道路用地時，應否予以徵購，須考量其侵害之嚴重性，是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；對土地權利人因此所受損失，並應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。台北市政府於六十四年八月二十二日發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定：「既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。」其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。至既成道路或都市計畫道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。
大法官會議 主 席 施啟揚
大法官 翁岳生
劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
施文森
城仲模
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
【相關附件】
抄吳０迅等三人聲請書
茲依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條第一項之規定，聲請解釋憲法，並將有關事項敘明如左。聲請解釋之確定判決，行政法院八十四年度判字第五五三號因徵收補償事件駁回之確定判決。
主 旨：為政府修築市區道路及興築排水設施，舖設柏油路面使用人民私有土地，無論地上或地下依法應徵收補償，違反上開規定之行政處分及判決均屬無效，懇請惠予解釋。
說 明：
甲、聲請解釋憲法之理由
一、依憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」又同法第一百四十三條第一項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制……。」同法第一百七十一條第一項復明定：「法律與憲法牴觸者無效。」同法第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」俱見中央或地方機關非依法律不得損害人民財產，所訂定行政命令不得牴觸憲法及法律。緣聲請人等共有座落台北市信義區三興段一小段二二五地號土地，位於莊敬路與吳興街間之都市計畫十一公尺寬道路用地，台北市政府工務局養護工程處，未辦理徵收補償，即進入工作挖掘土地，興築排水設施，埋設直徑一四○公分水泥涵管，並鋪設柏油路面，供人民行走，經聲請人請求辦理徵收補償，未蒙允諾，迭經提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遞遭駁回而確定，惟依據終局判決（即八十四年度判字第五五三號）所示，據為駁回理由係根據台北市市區道路管理規則第十五條規定：「既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地。但損壞地上物應予補償。」惟查上開行政命令顯然與憲法第十五條及第一百四十三條規定有違，為此聲請解釋憲法，期以將系判決援引無效之行政命令獲得合法之救濟。
二、台北市政府所訂定：台北市市區道路管理規則，依中央法規標準法規定屬行政命令之一種，自不得牴觸法律，其牴觸法律者無效，茲謹縷陳其牴觸各有關法律如左：
（一）查依民法第七百七十三條規定：「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」及同法第七百六十五條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」可見依據上開民法規定，私有土地所有權，無論地上及地下均不容許他人之侵害，台北市市區道路管理規則，竟規定行政機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，顯與憲法保障人民私有財產權有違。
（二）土地法第二百三十一條規定：「需用土地人，應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」依上規定，政府對徵收土地均須補償發給完竣，方得進入私有土地內工作，而台北市市區道路管理規則卻規定行政機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，顯然牴觸上開法律，依憲法第一百七十二條規定，自屬無效。
（三）建築法第四十九條規定：「在依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物，應依照直轄市、縣（市）（局）主管建築機關指定之建築線退讓。」又同法第五十二條規定：「依第四十九條、第五十條退讓之土地，由直轄市、縣（市)（局）政府依法徵收。其地價補償，依都市計畫法規定辦理。」查聲請人等所有位於莊敬路與吳興街間十一公尺寬都市計畫道路，係政府於五十一年間以公權力發布之都市計畫編定為道路保留地，兩旁土地需要建築，因受建築法限制，焉能不退縮，如不退縮能發給建照嗎？故實非人民所願，且退讓之道路之地，仍屬私有土地，依土地法第十四條第一項及第二項之規定：「公共交通道路土地，不得為私有，已成為私有者，得依法徵收之」，足見兩旁退讓之土地自然形成現有道路也得徵收取得，何能任令