【解釋字號】
釋字第 653 號
【解釋日期】
民國 97年12月26日
【解釋爭點】
羈押法第六條及其施行細則第十四條第一項違憲？
【資料來源】
司法院司法周刊 第 1421 期 1 版法令月刊 第 60 卷 2 期 152-154 頁總統府公報 第 6851 號 20 頁
【解釋文】
羈押法第六條及同法施行細則第十四條第一項之規定，不許受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之部分，與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨有違，相關機關至遲應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，檢討修正羈押法及相關法規，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範。
【理由書】
憲法第十六條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利（本院釋字第四一八號解釋參照）。基於有權利即有救濟之原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，此乃訴訟權保障之核心內容（本院釋字第三九六號、第五七四號解釋參照），不得因身分之不同而予以剝奪（本院釋字第二四三號、第二六六號、第二九八號、第三二三號、第三八二號、第四三０號、第四六二號解釋參照）。立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的及司法資源之有效配置等因素，而就訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，以法律或法律授權主管機關訂定命令限制者，應符合憲法第二十三條規定，方與憲法保障人民訴訟權之意旨無違（本院釋字第一六０號、第三七八號、第三九三號、第四一八號、第四四二號、第四四八號、第四六六號、第五一二號、第五七四號、第六二九號、第六三九號解釋參照）。
羈押係拘束刑事被告身體自由，並將其收押於一定處所之強制處分，此一保全程序旨在確保訴訟程序順利進行，使國家刑罰權得以實現。羈押刑事被告，限制其人身自由，將使其與家庭、社會及職業生活隔離，非特予其心理上造成嚴重打擊，對其名譽、信用等人格權之影響亦甚重大，係干預人身自由最大之強制處分，自僅能以之為保全程序之最後手段，允宜慎重從事，其非確已具備法定要件且認有必要者，當不可率然為之（本院釋字第三九二號解釋參照）。刑事被告受羈押後，為達成羈押之目的及維持羈押處所秩序之必要，其人身自由及因人身自由受限制而影響之其他憲法所保障之權利，固然因而依法受有限制，惟於此範圍之外，基於無罪推定原則，受羈押被告之憲法權利之保障與一般人民所得享有者，原則上並無不同。是執行羈押機關對受羈押被告所為之決定，如涉及限制其憲法所保障之權利者，仍須符合憲法第二十三條之規定。受羈押被告如認執行羈押機關對其所為之不利決定，逾越達成羈押目的或維持羈押處所秩序之必要範圍，不法侵害其憲法所保障之權利者，自應許其向法院提起訴訟請求救濟，始無違於憲法第十六條規定保障人民訴訟權之意旨。
羈押法第六條第一項規定：「刑事被告對於看守所之處遇有不當者，得申訴於法官、檢察官或視察人員。」第二項規定：「法官、檢察官或視察人員接受前項申訴，應即報告法院院長或檢察長。」同法施行細則第十四條第一項並規定：「被告不服看守所處分之申訴事件，依左列規定處理之：一、被告不服看守所之處分，應於處分後十日內個別以言詞或書面提出申訴。其以言詞申訴者，由看守所主管人員將申訴事實詳記於申訴簿。以文書申訴者，應敘明姓名、犯罪嫌疑、罪名、原處分事實及日期、不服處分之理由，並簽名、蓋章或按指印，記明申訴之年月日。二、匿名申訴不予受理。三、原處分所長對於被告之申訴認為有理由者，應撤銷原處分，另為適當之處理。認為無理由者，應即轉報監督機關。四、監督機關對於被告之申訴認為有理由者，得命停止、撤銷或變更原處分，無理由者應告知之。五、視察人員接受申訴事件，得為必要之調查，並應將調查結果報告其所屬機關處理。調查時除視察人員認為必要者外，看守所人員不得在場。六、看守所對於申訴之被告，不得歧視或藉故予以懲罰。七、監督機關對於被告申訴事件有最後決定之權。」上開規定均係立法機關與主管機關就受羈押被告不服看守所處遇或處分事件所設之申訴制度。該申訴制度使執行羈押機關有自我省察、檢討改正其所為決定之機會，並提供受羈押被告及時之權利救濟，其設計固屬立法形成之自由，惟仍不得因此剝奪受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之權利。
按羈押法第六條係制定於中華民國三十五年，其後僅對受理申訴人員之職稱予以修正。而羈押法施行細則第十四條第一項則訂定於六十五年，其後並未因施行細則之歷次修正而有所變動。考其立法之初所處時空背景，係認受羈押被告與看守所之關係屬特別權力關係，如對看守所之處遇或處分有所不服，僅能經由申訴機制尋求救濟，並無得向法院提起訴訟請求司法審判救濟之權利。司法實務亦基於此種理解，歷來均認羈押被告就不服看守所處分事件，僅得依上開規定提起申訴，不得再向法院提起訴訟請求救濟。惟申訴在性質上屬機關內部自我審查糾正之途徑，與得向法院請求救濟之訴訟審判並不相當，自不得完全取代向法院請求救濟之訴訟制度。是上開規定不許受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之部分，與憲法第十六條規定保障人民訴訟權之意旨有違。
受羈押被告不服看守所之處遇或處分，得向法院提起訴訟請求救濟者，究應採行刑事訴訟、行政訴訟或特別訴訟程序，所須考慮因素甚多，諸如爭議事件之性質及與所涉刑事訴訟程序之關聯、羈押期間之短暫性、及時有效之權利保護、法院組織及人員之配置等，其相關程序及制度之設計，均須一定期間妥為規畫。惟為保障受羈押被告之訴訟權，相關機關仍應至遲於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，檢討修正羈押法及相關法規，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範。
羈押法第六條及同法施行細則第十四條第一項規定之申訴制度雖有其功能，惟其性質、組織、程序及其相互間之關聯等，規定尚非明確；相關機關於檢討訂定上開訴訟救濟制度時，宜就申訴制度之健全化、申訴與提起訴訟救濟之關係等事宜，一併檢討修正之，併此指明。
【意見書】
部分協同意見書 大法官 李震山
受羈押之人民，除立即喪失人身自由並嚴重影響其人格與尊嚴外，羈押若超過相
當期間，其他諸多由憲法所保障自由權利之本質部分，當會附隨而持續地受到侵害，
例如居住、遷徙、職業選擇、集會、家庭、、、等自由。除此之外，羈押期間其生命
、身體、平等、表現、秘密通訊、宗教信仰、結社、生存、財產、、、等自由，以及
本號解釋所涉訴願權及訴訟權之本質部分，則未必隨人身自由之喪失而當然應受限制
，遑論剝奪。本號解釋即據此依序指出：「基於有權利即有救濟之原則，人民之訴訟
權不因其身分而被剝奪」；「訴訟權保障之核心內容，不得予以剝奪」；除人身自由
及附隨必然受限之基本權利外，「基於無罪推定原則，受羈押被告之憲法權利之保障
與一般人民所得享有者，原則上並無不同。」對以上立論，本席敬表贊同。惜本號兼
具延續性與里程碑意義之解釋，未正面論及「特別權力關係」與「訴願權」，惟恐日
後各界對該「意在言外」之內容，產生過度歧異的解讀，乃提部分協同意見書。
一、特別權力關係演化趨勢與本號解釋之關係
本院自民國七十三年五月十八日作成釋字第一八七號解釋以來，基於人民訴
願權與訴訟權之保障，從「法律保留」及「有權利即有救濟」的觀點切入，陸續
針對公務員與國家之間、學生與學校之間、軍人與軍隊之間的法律關係，作出諸
多正面貢獻之解釋。觀其脈絡，無非就是以個別解釋去落實「人民之訴願權與訴
訟權不得僅因其身分或職業關係而受限制」（釋字第四三○號解釋參照）之法治
國基本理念。但何以在距初次解釋近四分之一世紀的今天，方得跨越分水嶺而就
系爭規定所生之爭執為解釋？考其原因，除司法被動性之結構因素外，應與一般
人誤認為因違法而喪失人身自由者自無主張基本權利保障之正當性，以及缺乏設
身處地的同理心有密切關係。再者，恐與主管機關習於將「特別權力關係」結合
統治權便宜運用，若主動修法將有投鼠忌器之顧慮脫不了關係。當然，其與本院
歷來之解釋未正面剖析、指摘特別權力關係理論問題癥結之所在，而僅間接「點
到為止」的司法自抑基調，亦非無涉（註一）。相關法制的主管機關就利用司法
被動性的間隙，養成「敲一下、響一下」的如響斯應心態，在「頭痛醫頭、腳痛
醫腳」的治標方式下，於真正能落實「人民之訴訟權不因其身分而被剝奪」之前
，不知已犧牲多少人的基本權利！本號解釋未正本清源地指出問題仍在於特別權
力關係之陰魂作祟，未正告應儘速切斷與其之臍帶關係，因而可能產生負面影響
，實乃本席憂慮之所在。
首先，本號解釋受限於解釋範圍，僅及於受無罪推定之受羈押被告，並不及
於已受有罪判決確定之在監受刑人。事實上，羈押被告與受刑人在監所內所受處
遇差別並不大，至少兩者之權利救濟途徑同樣不周全（註二）。要將兩者同置於
特別權力關係演變的脈絡去關照，才能真正掌握「通盤檢討」之契機，否則在「
維持監所秩序之必要」優於基本權利保障之理念下，再依「推一下、才動一下」
的改革經驗，修法或將僅及於宣告違憲部分，即「相關機關至遲應於本解釋公布
之日起二年內，依本解釋意旨，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，通盤檢
討訂定之。」而受刑人類同權利之保障，若仍自滯於特別權力關係之中，等待下
次釋憲再舉一反一，恐就太悖於「國家是為人民而存在」的國民主權理念