【解釋字號】
釋字第 543 號
【解釋日期】
民國 91年5月3日
【解釋爭點】
緊急命令得再授權為補充規定？
【資料來源】
司法周刊 第 1081 期 1 版司法院公報 第 44 卷 6 期 1-10 頁考選周刊 第 863 期 2 版總統府公報 第 6466 號 20-31 頁法令月刊 第 53 卷 5 期 71-72 頁法務部公報 第 282 期 48-57 頁
【解釋文】
憲法增修條文第二條第三項規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」由此可知，緊急命令係總統為應付緊急危難或重大變故，直接依憲法授權所發布，具有暫時替代或變更法律效力之命令，其內容應力求周延，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則。若因事起倉促，一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範，而有待執行機關以命令補充，方能有效達成緊急命令之目的者，則應於緊急命令中明文規定其意旨，於立法院完成追認程序後，再行發布。此種補充規定應依行政命令之審查程序送交立法院審查，以符憲政秩序。又補充規定應隨緊急命令有效期限屆滿而失其效力，乃屬當然。
【理由書】
台灣地區於中華民國八十八年九月二十一日遭遇罕見之強烈地震，經總統於同年九月二十五日發布緊急命令。行政院為執行緊急命令，特訂「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」（以下簡稱執行要點），以知案方式函送立法院。立法院陳其邁等七十八位立法委員對於該執行要點是否合憲，以及立法院有無審查之職權發生適用憲法之疑義，聲請解釋。核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定相符，合先說明。
憲法上緊急命令之發布，係國家處於緊急狀態，依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際，為維護國家存立，儘速恢復憲政秩序之目的，循合憲程序所採取之必要性措施。故憲法就發布緊急命令之要件、程序及監督機制定有明確規範，以避免國家機關濫用權力，期以保障人民權益，並維護自由民主基本秩序。憲法增修條文第二條第三項規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」由此可知，緊急命令係為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，於國家不能依現有法制，亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下，由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施，其適用僅限於處置一定期間或地點發生之緊急事故，具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。故緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則，其內容應力求詳盡而周延。若因事起倉促，一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範，而有待執行機關以命令補充者，則應於緊急命令中明文規定其意旨，並於立法院完成追認程序後，由執行機關再行發布。又此種補充規定無論其使用何種名稱均應依行政命令之審查程序送交立法院審查，以符憲政秩序。緊急命令之發布，雖不受憲法第二十三條所揭示法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則。至上開憲法增修條文規定，緊急命令應於發布後十日內提交立法院追認，則係對此種緊急措施所設之民意監督機制。立法院就緊急命令行使追認權，僅得就其當否為決議，不得逕予變更其內容，如認部分內容雖有不當，然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形時，得為部分追認。
總統依上開增修條文規定發布緊急命令後，應於十日內送立法院依立法院職權行使法第十五條第一項及第二項追認。若適逢立法院解散，則依同條第三項規定，已遭解散的立法委員應於三日內自行集會，並在七日內追認。又行政院依緊急命令發布之補充規定應隨緊急命令有效期限屆滿而失其效力；立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效，乃屬當然。
緊急命令發布後，執行命令之行政機關得否為補充規定，又此項規定應否送請立法機關審查，於本解釋公布前，現行法制規範未臻明確，是總統於八十八年九月二十五日發布前揭緊急命令，行政院就此訂定之執行要點，應遵循之程序，與上開意旨，雖有未合，尚不生違憲問題。
【意見書】
不同意見書 大法官 董翔飛
國家遭遇天然災害、癘疫、饑荒、戰爭或國家財政經濟上等重大變故，既有之憲
政體制已不足以有效因應，臨時經由立法途徑制定新法又恐緩不濟急，為儘速排除國
家類此之緊急危難，多數國家憲法莫不創設緊急權制度，授權國家元首或最高行政機
關，衡酌緊急情勢，依循一定程序規範，發布緊急命令，以其暫時代替法律，採取急
速而必要之處置。我國憲法第四十三條及憲法增修條文第二條第三項規定，即係本此
憲政趨勢所為之制度性設計。緊急命令依上開理論，固為因應國家緊急危難，所不得
不採取之一種緊急措施，然就憲政結構言，實已侵越立法權之領域，不僅對權力分立
制衡之機制有所破壞，且對人民基本權利亦生嚴重之傷害，背離憲法核心價值。是國
家元首於決定行使此項權力時，亟應審慎評估，緊急命令所採處置，必須符合比例原
則，其適用範圍、對象、期限等尤應鉅細靡遺，縱因時間倉促有所疏漏，亦仍應循憲
政既定程序，再一次發布緊急命令以為補充，並送請立法院追認，以示對立法機關應
有之尊重，而不得再委任行政機關訂定細則為之補充。總統所發布之緊急命令，在性
質上已經是憲法委任，焉有命令再委任執行機關，訂定類似職權命令之執行細則，以
為補充之理乎。
民國六十七年十二月十五日，美國宣布與我國斷交，國家面臨非常情況，蔣經國
總統為避免國家遭遇緊急危難，爰依動員戡亂時期臨時條款第一項規定，發布緊急處
分事項：「一、軍事單位採全面加強戒備之必要措施。二、行政院經建會會同財政部
、經濟部、交通部採取維持經濟穩定及持續發展之必要措施。三、正在進行中之增額
中央民意代表選舉，延期舉行，即日起停止一切競選活動。」翌年一月十八日，復因
國家面臨之非常情況仍在繼續狀態，尚須體察情勢發展再行定期選舉，而增額選出之
中央民意代表改選期間，即將屆滿，爰經行政院會議決議，依照動員戡亂時期臨時條
款第一項規定，發布前緊急處分令第三項之補充事項如下：「在增額中央民意代表選
舉延期舉行期間，暫仍由原增額選出之中央民意代表繼續行使職權，至定期舉行選舉
所選出之增額中央民意代表開始行使職權之日止。」這是憲政史上，總統依據臨時條
款所發布之緊急處分令，依該條款第二項規定，雖毋庸送立法院追認，亦不須於立法
院休會期間，但立法院對總統所發布之緊急處分，得依憲法第五十七條第二款規定程
序變更或廢止之。時值行政權獨大的威權時代，總統尚能嚴守憲政程序再行發布緊急
處分令為補充之規定。憲法增修條文公布後，民國八十八年九月二十一日台灣地區發
生強烈地震，總統為因應此一天然災害，於同年九月二十五日首次依據憲法增修條文
第二條第三項規定程序，發布緊急命令為必要之處置，行政院執行該項緊急命令，認
有另訂行政命令以為補充規定之必要，依前揭憲政經驗，自應仍由總統針對前緊急命
令應行補充事項，再行發布緊急命令送立法院追認，以尊重最高民意機關之監督，始
符憲政體制。多數意見所通過之解釋文及解釋理由書無視憲政史上累積之「以後緊急
命令補充前緊急命令」之先例，亦不採「受委任者不得再委任」之法理，而竟肯認行
政院為執行緊急命令得以命令再為補充規定，並不生違憲問題。本席以為於憲法設計
緊急權之基本意旨顯有未合，爰提出不同意見書如上。
【相關附件】
抄立法院陳其邁等七十八位立法委員聲請書
主 旨：立法委員陳其邁、張俊雄、張川田、邱太三、鄭龍水、謝啟大等七十八人為
行政院逕依總統八十八年九月二十五日發布之緊急命令，訂定緊急命令執行
要點，聲請解釋。
說 明：
一、為統合九二一震災，總統於八十八年九月二十五日依據憲法增修條文發布緊急命
令，以排除現行法令限制，統合救災力量。而行政院於同年十月二十一日逕依上
述緊急命令，訂定執行要點。
二、惟我國憲政體系於八十六年七月修憲後，已經明顯向雙行政首長制傾斜，從而發
生下述之爭議：
（一）緊急命令之規定內容如有不明確或欠缺時，行政院有無權力補充？
（二）行政院逕依緊急命令所自訂或授權訂定之行政規則或命令，是否須送立法院審
查？
（三）立法院可否審查行政院依緊急命令所訂定之行政命令？
三、上述爭議問題亟待司法院大法官予以釐清闡明。
四、依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款，聲請司法院大法官解釋。
五、詳細說明如所附文件所示。
立法院立法委員
謝啟大 郝龍斌 營志宏 鄭龍水 張世良 馮定國 張旭成 蘇煥智 林忠正 林
國華 戴振耀 何嘉榮 唐碧娥 葉菊蘭 王幸男 蔡煌瑯 賴勁麟 黃爾璇 陳景
峻 林濁水 張清芳 柯建銘 陳勝宏 周伯倫 李應元 劉俊雄 施明德 余政道
邱太三 張俊宏 許鍾碧霞 巴燕達魯 邱垂真 顏錦福 梁牧養 張俊雄 葉宜津
范巽綠 朱星羽 湯金全 簡錫○ 許榮淑 周雅淑 林豐喜 陳忠信 王兆釧 蔡
同榮 鄭朝明 張