司法院釋字第 542 號解釋

【解釋字號】 釋字第 542 號 【解釋日期】 民國 91年4月4日 【解釋爭點】 翡翠水庫集水區遷村計畫居住事實認定規定違憲？ 【資料來源】 司法周刊 第 1077 期 1 版司法院公報 第 44 卷 5 期 11-23 頁總統府公報 第 6464 號 39-54 頁法令月刊 第 53 卷 5 期 70-71 頁法務部公報 第 281 期 49-62 頁 【解釋文】 　　人民有居住及遷徙之自由，憲法第十條設有明文。對此自由之限制，不得逾憲法第二十三條所定必要之程度，且須有法律之明文依據，業經本院作成釋字第四四三號、第四五四號等解釋在案。自來水法第十一條授權行政機關得為「劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為」，主管機關依此授權訂定公告「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」，雖對人民居住遷徙自由有所限制，惟計畫遷村之手段與水資源之保護目的間尚符合比例原則，要難謂其有違憲法第十條之規定。 　　行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。 【理由書】 　　行政機關內部作業計畫，經公告或發布實施，性質上為法規之一種；其未經公告或發布，但具有規制不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當，亦得為本院審查對象。本件系爭之「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」，係先經行政院核定，並由台北水源特定區管理委員會八十五年三月六日八五北水一字第一八五五號公告，應屬行政命令而予以審查，合先敘明。 　　按人民有居住及遷徙之自由，憲法第十條設有明文。政府為興建水庫，得徵收人民之財產，並給予補償，而於水庫興建後，為維護集水區之水源、水質、水量之潔淨與安全，行政機關固得限制人民於該特定區域內之居住、遷徙等活動，惟該等居住遷徙自由之限制，不得逾憲法第二十三條所定之必要程度，且須有法律之明文依據，業經本院作成釋字第四四三號、第四五四號等解釋在案。自來水法第十一條授權行政機關得為「劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為」，故翡翠水庫興建後，主管機關依此授權訂定「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」，係以保護水源區內之水質、水量為目的，其所使用之手段非僅有助於上述目的之達成且屬客觀上所必要，雖對人民居住遷徙自由有所限制，惟遷村計畫之手段與水資源之保護目的間尚符比例原則，要難謂有違憲法第十條之規定。 　　行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。按關於社會政策之立法，依本院釋字第四八五號解釋之意旨，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。查上開作業實施計畫中關於安遷救濟金發放之規定，係屬授與人民利益之給付行政，為補助居民遷離集水區，停止區域內之居住、作息等生活活動，以維持集水區內水源、水質、水量之潔淨與安全，自有其目的上正當性。是其既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，而其認定之依據，設籍僅係其中之一種方法而已，前開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一判斷標準，將使部分原事實上居住於集水區內之遷移戶，僅因未設籍而不符發放安遷救濟金之規定，其雖不能謂有違於平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。按戶籍僅係基於特定目的所為之行政管制措施，如行政機關基於行政上之便利將戶籍為超出該特定目的範圍之使用，而以設籍與否為管制之要件，固非法所不許，但仍應遵循憲法第七條之平等原則。凡能以其他方式舉證證明其於上揭公告所示日期（中華民國六十九年一月一日）以前有於集水區內長期居住之事實者，縱未設籍，行政機關仍應為安遷救濟金之發給。系爭作業實施計畫中關於認定有無居住事實之規定，應依本解釋意旨儘速檢討改進。 【相關附件】 　　聲請人張０之居住地，因翡翠水庫興建、蓄水而被劃入水源區。該地區在居住安全 、對外交通等方面都因水庫之興建而受到影響，且於水源區內居住對水源安全亦有威脅 ，因而地方人士請求遷村。台北水源特定區管理委員會乃於八十五年公告經行政院核定 之「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村作業實施計畫」，並依上開計畫以「 必須在民國六十九年一月一日前已設籍當地，並有實際居住者」為要件，發給拆遷戶「 安遷救濟金」。本案聲請人以伊雖於民國六十九年八月始設籍該地，然於六十九年一月 一日水庫開始蓄水日期之前，即已實際居住於遷村計畫區內，行政機關以伊於前開日期 尚未設籍為由拒絕發給搬遷救濟金，乃侵害其權益，而認上開實施計畫有違憲疑義，爰 聲請解釋。 抄張○敏釋憲聲請書 受文者：司法院 主 旨：為聲請人因翡翠水庫集水區台北縣石碇鄉碧山、永安、格頭三村集體遷村， 申請自行安置安遷救濟金乙事，經台北水源特定區管理委員會於民國八十六 年六月十九日，八六北水一字第○五三三七號函否准，復歷經行政救濟程序 ，行政法院以八十七年度判字第七二五號判決駁回、八十七年度判字第二六 六○號駁回再審確定，上開行政處分及判決所依據之「翡翠水庫集水區石碇 鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」，及嗣後台北水源特定區管理 委員會於民國八十五年三月六日，以八五北水一字第一八五五號公告有關安 遷救濟金、地上物查估補償價購等事宜，所訂定之設籍條件限制，顯有牴觸 憲法之情事，違反憲法第十條保障人民居住及遷徙自由，與第十五條保障人 民生存權、工作權及財產權之規定，爰依司法院大法官審理案件法第五條第 一項第二款聲請解釋憲法事。 說 明： 壹、聲請解釋憲法之目的： 按憲法第十條明定保障人民有居住自由及遷徙自由，謂人民在其居住所內，有權 享有安寧居住之空間，國家公權力不得非法侵入；同時國家亦不得對於人民設居 住所之決定，課以不必要之限制或負擔，亦即概括地賦予人民自由行動之權利， 即便是國家不得已須為居住或遷徙自由之限制，亦須符合憲法第二十三條之要件 ，非得恣意為之。復憲法第十五條明文保障人民之生存權、工作權及財產權；工 作權係維持生存之必要，而財產權是維護個人自主尊嚴的必要條件，唯有保障個 人得自由「取得」、「使用」、「收益」與「處分」生活資源的權能，人民才真 正保有自主且有尊嚴存空間。聲請人自民國（下同）六十一年起設居於現為翡翠 水庫集水區內之○○縣○○鄉○○村○○○○○鄰○○○號，以經營果園維生， 詎料於翡翠水庫興建集水後，伊賴以維生之果園遭水淹沒無法續耕，所住之房舍 因位於標高線以下而被勒令拆除，一夕之間其生存、工作、財產權因國家公權力 之行使而陸續遭到剝奪，然台北水源特定區管理委員會依「翡翠水庫集水區石碇 鄉碧山、永安、格頭三村遷村計畫實施方案」及「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、 永安、格頭三村遷村實施計畫」所做之行政處分，以聲請人不符合設籍於台北縣 石碇鄉集水三村之條件拒絕補償。上開遷村計畫及據此所為之行政處分、訴願決 定、再訴願決定乃至行政判決，枉顧憲法保障人民基本權利之規定，逕依行政機 關頒布之遷村計畫所規定之「設籍資格」，即否定聲請人因遷村所受之財產與非 財產上損害應受補償，該遷村計畫及其後之八十五年三月六日八五北水一字第一 八五五號台北水源特定區管理委員會公告，顯然違反上開憲法保障人民基本權利 之規定，業已對聲請人之基本權益造成侵害，實有聲請釋憲之必要。 貳、事實與經過： 緣聲請人於六十一年間設居於○○縣○○鄉○○村○○○○○鄰○○○號，並申 報臨時戶籍且領有門牌，六十二年間於台北縣石碇鄉碧山村九芎林乾溝段及火燒 樟段，與劉○廷等人合夥從事柑桔等果樹種植與經營，但為子女就學之故，遲至 六十九年八月十五日方將戶籍遷入前揭址處。七十年間翡翠水庫完工，因水庫蓄 水後南岸對外聯絡之產業道路被水淹沒，村民往來交通困難，淹水之區域又遍及 村民所居之房舍及耕作之農田，嚴重影響村民生命財產安全，尤其如聲請人在碧 山村種植果樹維生長達十年之久，在水庫興建後居住之房屋遭台北縣政府以座落 於淹沒線以下為維護潔淨而強制拆除，而賴以維生之果園亦遭水淹沒，此時除突 逢失業巨變，一家人就連遮風避雨之處所亦不可得，更遑論有能力購屋自住，一 時之間工作、生活無所適從，而當時聲請人年屆六十之高齡（聲請人民國十一年 出生，水庫完成之七十年間已屆六十歲），即使聲請人有意轉業又談何容易，頓 時一家生計陷入愁雲慘霧之中，箇中之苦難為外人所道。嗣後迭經台北縣石碇鄉 碧山、永安、格頭三村村民屢屢陳情，遲至八十四年