【解釋字號】
釋字第 423 號
【解釋日期】
民國 86年3月21日
【解釋爭點】
交通工具污染罰鍰標準之裁罰標準及逾期倍罰規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 39 卷 4 期 17-31 頁總統府公報 第 6155 號 26-45 頁
【解釋文】
行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。
空氣污染防制法第二十三條第一項規定：「交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準。」同法第四十三條第一項對違反前開規定者，明定其處罰之方式與罰鍰之額度；同條第三項並授權中央主管機關訂定罰鍰標準。交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。又以秩序罰罰鍰數額倍增之形式而科罰，縱有促使相對人自動繳納罰鍰、避免將來強制執行困擾之考量，惟母法既無規定復未授權，上開標準創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。
【理由書】
我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖。行政法院四十八年判字第九六號判例：「訴願法第一條所稱官署之處分，損害人民之權利或利益者，限於現已存在之處分，有直接損害人民權利或利益之情形者，始足當之。如恐將來有損害其權利或利益之行政處分發生，遽提起訴願，預行請求行政救濟，則非法之所許。僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。
空氣污染防制法第二十三條第一項規定：「交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準。」同法第四十三條第一項對違反前開規定者，明定其處罰之方式與罰鍰之額度；同條第三項並授權中央主管機關訂定罰鍰標準。法律既明定罰鍰之額度，又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，就交通工具排放空氣污染物不符排放標準者，視違規情節，依客觀、合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。主管機關於中華民國八十二年二月十五日修正發布之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。又以秩序罰罰鍰數額倍增之形式而科罰，縱有促使相對人自動繳納罰鍰、避免將來強制執行困擾之考量，惟母法既無規定復未授權，上開標準創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。
大法官會議主席 施啟揚
大法官 翁岳生
劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林永謀
施文森
城仲模
孫森炎
陳計男
曾華松
董翔飛
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
【意見書】
協同意見書及部分不同意見書 （大法官：孫森焱)
協同意見書：
本解釋文第一段說明行政處分之實質上意義，不因形式上稱謂如何而有異。其末則稱行政法院四十八年判字第九六號判例僅就訴願法及行政訴訟法相關規定而為詮釋，與憲法尚無牴觸。按行政法院判例對於行政處分意義之詮釋，非自今日始。民國五十九年十二月二十三日訴願法雖增訂第二條，就行政處分之意義有所規定，惟行政法院先後作成之判例，就此已有述及，其內容與條文之規定相互呼應，尚無窒礙難行之處。至於訴願法修正草案第三條擬擴張行政處分之範圍及於「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施」，其相對人為可得確定者，或有關公物之設定等事項，則須俟修正公布後方發生效力。除現行訴願法第二條關於行政處分之規定有牴觸憲法之情形外，不得以修正草案所擬條文指判例意旨為違憲，不待贅言。茲述其理由如次：
一 現行訴願法第二條規定於增訂前，行政法院判例對於行政處分已有明確之定義
現行訴願法第二條第一項規定：「本法所稱行政處分謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」此項規定增訂前，行政法院所著判例對於行政處分作成之定義，係依第一條之規定：「人民因中央或地方官署之違法或不當處分，致損害其權利或利益者，得提起訴願」引申，故須中央或地方官署所為「違法」或「不當」之處分，致「權利」或「利益」受損害之人民，始得對之提起訴願。惟行政法院四十七年裁字第三九號判例謂：「提起訴願或行政訴訟，僅得對於中央或地方官署之行政處分為之。所謂官署，乃就一定之事務有決定並表示國家意思於外部之權限之國家機關。所謂行政處分，則指發生公法上效果之官署單方行政行為而言。凡屬官署，對外必有得行處分之權能。」對於行政處分之意義已有較明晰之敘述。四十九年判字第九 ○號判例則謂：「所謂行政處分係指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言。」於此表達「具體」之意義，當係指於特定之具體案件發生法律上效果而言。五十年判字第四三號判例云「所謂處分係指中央或地方官署就具體事件單方所為之公法的行為而言。應以能發生一定之公法上效果為其要件。」此項說明與現行訴願法第二條第一項規定殆無不同。又五十三年判字第一一九號判例意旨略稱：「非本於行政權就特定事件對原告為何種具體之處置，自不得認為行政處分。」並謂處分有積極之行政處分及消極之行政處分。五十二年判字第一七三號判例亦認為對於消極的行政處分得提起訴願。另有五十六年判字第九七號等判例亦同此意旨。綜上以觀，現行訴願法第二條第一項規定行政處分之意義，與判例詮釋者，若合符節。本件解釋文開宗明義曰：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分」，亦在闡釋現行訴願法第二條第一項規定行政處分之意義。
二 是否屬於行政處分依實質要件認定之
行政法院二十六年判字第五四號判例謂：「行政官署之處分書在現行法令原無一定形式之限制。」延至四十六年判字第六六號判例仍謂：「處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書。」五十二年判字第一七三號判例謂：「此項通知，實質上即屬駁回原告登記之聲請，應屬消極的行政處分。」以上均係說明應就行政行為之實質，審認行政處分之存在，不因其用語，名稱或記載形式而有異。是行政法院判例初未堅稱以文書之形式要件為審認行政處分之依據。
三 行政法院四十八年判字第九六號判例並未限縮行政處分之法定意義
行政法院四