【解釋字號】
釋字第 412 號
【解釋日期】
民國 85年8月2日
【解釋爭點】
後備軍人轉任公職考試比敘條例細則之適用範圍規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 38 卷 9 期 1-9 頁總統府公報 第 6114 號 9-20 頁
【解釋文】
後備軍人轉任公職考試比敘條例第六條授權考試院訂定施行細則，考試院乃於中華民國七十七年一月十一日考量公務人員任用法及公務人員俸給法已於七十五年重新制定，並於七十六年一月十六日施行，於後備軍人轉任公職考試比敘條例施行細則第十條第五項明定將其適用範圍限於七十六年一月十六日以後之轉任人員，係為配合新制公務人員任用法及公務人員俸給法，並斟酌各種情況之差異所為之規定，尚未違反後備軍人轉任公職考試比敘條例授權之意旨，與憲法有關工作權之平等保障，亦無牴觸。
【理由書】
憲法第七條所定之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的，而為不同之規範。法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定。後備軍人轉任公職考試比敘條例第六條授權考試院訂定施行細則，考試院本此於中華民國六十九年修正發布之同條例施行細則第十條第一項規定軍官士官具有任用資格而轉任公務人員時得比敘之官等職等，與陸海空軍軍官士官任官條例第二條附表一「陸海空軍軍官士官官等官階與公務人員職等對照表」之規定意旨相符；同細則第十條第二項則係規定軍官及士官轉任公務人員時，依公務人員俸給法或分類職位公務人員俸給法規定比敘。以上均係就法律所定軍職年資之事實上差異為必要之規定。嗣考試院於七十七年一月十一日考量公務人員任用法及公務人員俸給法已於七十五年重新制定，並於七十六年一月十六日施行，乃修正後備軍人轉任公職考試比敘條例施行細則第十條，除於第二項作文字修正外，並增訂第五項，明定將其適用範圍限於七十六年一月十六日以後之轉任人員，係為配合新制公務人員任用法及公務人員俸給法，並斟酌各種事實情況之差異所為之規定，尚未違反後備軍人轉任公職考試比敘條例授權之意旨，與憲法有關工作權之平等保障，亦無牴觸。
大法官會議 主 席 施啟揚
大法官 翁岳生
劉鐵錚
吳 庚
王和雄
王澤鑑
林國賢
施文森
城仲模
孫森焱
曾華松
楊慧英
戴東雄
蘇俊雄
【意見書】
部分不同意見書： 大法官 吳 庚 蘇俊雄 王和雄
本件聲請人為行政法院確定終局判決所適用之後備軍人轉任公職考試比敘條例施行細則（民國七十七年一月十一日發布）第十條之規定，有違法及違憲疑義聲請解釋，除對該細則僅溯及適用於七十六年一月十六日以後轉任之人員，聲請人因轉任係在上述日期之前，無從援用，致比敘之職等較低，違反平等原則，損害其服公職等憲法上權利，有所指摘外，並主張上開細則「已完全悖離法治主義之基本原理，法律優越與法律保留原則」等情。查憲法既賦予大法官維護規範位階及憲政秩序之重大職責（見本院釋字第四○五號解釋理由書），對聲請人此一莊嚴控訴，自應列為審查之重點，無論所得結論為合憲抑違憲，均應深入探究作成明確之釋示，未可恝置不論或語焉不詳。倘發現相關法規確有瑕疵，縱未宣告其違法、違憲，亦應給予相當程度之非難，俾能促使法制之健全發展。
公務員與國家或行政主體之關係，屬於所謂特別權力關係，而傳統特別權力關係理論之兩大特徵，一係排除法律保留原則之適用，換言之，允許國家或行政主體訂定行政規則（或稱特別規則）取代法律；一係公務員（即相對人）不得就相關事項提起爭訟。上述特質之特別權力關係理論有悖於法治國家之基本原則，久為各國所拋棄，已屬眾所周知之事實，毋待贅述。就我國之發展而言，自本院釋字第一八七號解釋至釋字第三八二號解釋，解除不許爭訟之限制所著之解釋先後多達十號（本件即因釋字第三三八號之公布始得提起行政爭訟）；至於特別規則得不受法律保留原則限制之傳統理論，亦為本院釋字第三八○ 號宣告大學法施行細則部分條文違憲之解釋所否定。蓋若依傳統理論，學生應修何種課程以行政命令（即特別規則）加以規範，原本不生合法性之疑問，何況施行細則乃法律授權訂定，焉有違法或違憲之理﹖然釋字第三八○號解釋稱：「大學法並未授權教育部邀集各大學相關人員共同研訂共同必修科目，大學法施行細則所定內容即不得增加大學法所未規定之限制」。教育主管機關尚且不得任意訂定各種拘束學生之命令，人事主管機關尤其不得超越法律之外，發布影響公務員權益之官制官規，當屬現行法制上已確立之原則。近年以來，主管機關所發布與公務員有關之規章，經本院宣告違憲者已有多起，例如釋字第二六八號之於考試法施行細則，釋字第二七四號之於公務人員保險法施行細則，均可供參照。
由上所述，公務員憲法上權利所受保障，基本上與人民並無二致，故有關公務員之權利義務事項，一如人民應由法律加以規定。法律若授權以命令限制人民之權義關係者，其授權必須具體明確，如僅概括授權行政機關訂定施行細則者，細則僅能就執行法律有關之細節性及技術性之事項有所規定，且必須符合立法意旨，並未逾越母法規定之限度，始為憲法之所許，迭經本院著有釋字第三六○號、第三六七號、第三九○號、第四○二號等解釋在案。又法律之規定固不能鉅細靡遺（釋字第三六七號、第四一一號解釋理由書之用語），而所謂法律授權明確性之要件，雖係指就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，並非拘泥於特定法條之文字（釋字第三九四號解釋理由書用語），惟法律本身必須就實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨，而行政機關發布之命令已非執行法律所必要之補充規定，乃係構成以命令代替法律之僭越。就國會立場而言，則係怠於履行其立法職責，使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞。通常所見之情形，為法律以三、五條內容空泛之條文，作欠缺實質意義之規定，而將核心事項在內之一切應受規範對象空白授權，聽任行政機關自行訂定，行政機關既可不受法律之拘束，自無依法行政可言。一旦出現「此種虛有其表、未作規定之法律即係非法治國之標誌」（Leerla- ufende, nichtsagende Gesrtze dieser Art sind Indikatorendes Nicht- Rechtsstaates. 引自 Heikp Faber, Verwaltungsrecht,2.Aufl. ,1989,s,88）。
本件發生疑義之法規中，「母法」後備軍人轉任公職考試比敘條例，總共僅七個條文，第一條、第六條及第七條分別為立法之依據、施行細則之訂定及施行日期等例行規定，剩餘四條之中，對後備軍人「參加公職考試」及「轉任公職比敘」之核心事項，並無實質意義之規範內容。對參加考試事項而言，無非酌予優待，最關重要之各類考試之應考資格認定，竟未加規定；對轉任比敘事項而言，亦僅第五條第一項第二款有：「按其軍職年資，比敘相當級俸」寥寥數語，無非「比敘」二字之文義解釋或定義規定。綜觀該條例全文何異於僅設兩項條文，一曰：「為優待後備軍人參加公職考試及轉任公職比敘，特制定本條例」，二曰：「其餘事項由施行細則定之」，乃不顧權力分立之憲法原理，所作之典型的空白授權，離現代法治國家之水準遠矣，與前述本院近年所樹立合憲標準亦有差距。上開條例及其施行細則，僅能視為法制未完備前之措施（釋字第二八九號解釋理由書用