【解釋字號】
釋字第 313 號
【解釋日期】
民國 82年2月12日
【解釋爭點】
民航業管理規則罰則之法律授權依據違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 35 卷 3 期 7-21 頁
【解釋文】
對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。
【理由書】
對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條授權而訂定，惟其中第二十九條第一項：「民用航空運輸業不得搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來中華民國」，係交通部於中華民國七十七年九月十五日修正時，為因應解除戒嚴後之需要而增訂。民用航空業因違反此項規定而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。至民用航空法第八十七條第七款規定：「其他違反本法或依本法所發布命令者」，一律科處罰鍰（同法第八十六條第七款亦同），對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權，自亦應一併檢討，併此指明。
該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官翁岳生﹑翟紹先、楊與齡﹑李鐘聲、楊建華﹑楊日然﹑馬漢寶﹑劉鐵錚﹑鄭健才、吳庚 ﹑史錫恩、陳瑞堂、張承韜﹑張特生﹑李志鵬出席，會中通過之解釋文﹑解釋理由書經該院以院令公布。
【相關附件】
抄美商西北航空股份有限公司臺灣分公司代表人康納等十四公司聲請書
受 文 者：司法院
聲 請 人：美商西北航空股份有限公司臺灣分公司
中華航空股份有限公司
國泰航空公司臺灣分公司
日本亞細亞航空公司臺灣支社
韓商大韓航空公司臺北分公司
荷蘭皇家航空公司臺灣分公司
馬來西亞商馬來西亞航空股份有限公司臺灣分公司
美商聯合航空公司
菲商菲律賓航空公司臺灣分公司
南非航空駐華辦事處
新加坡商新加坡股份有限公司臺灣分公司
泰國國際航空有限公司臺北分公司
美商達美航空股份有限公司臺灣分公司
印尼商印尼航空股份有限公司臺灣分公司
代 理 人：陳 長 文律師
李 念 祖律師
李 家 慶律師
聲請事項：
為聲請人等受行政法院八十年度判字第一○四○號等終局判決維持交通部民用航空局商同依民同航空法第九十二條第一項授權制定之民用航空運輸業管理規則第二十九條、第四十六條之規定，以民用航空法第八十七條第七款規定，就聲請人等搭載無中華民國入境簽證或入境證，或持逾期入境簽證或入境證來華旅客，課處罰鍰處分之結果，違反憲法第一○八條、第一七二條、第十五條及第二十三條規定，侵害聲請人受憲法保障之財產權，茲依司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定，聲請解釋民用航空運輸業管理規則第二十九條及第四十六條牴觸憲法。
說 明：
一、聲請釋憲之理由及所引用之憲法條文：
按人民之財產權，為憲法第十五條所保障，而同法第二十三條復規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要囮外，不得以法律限制之。」，尤見對憲法所保障之各項權利之限制，應以法律為之，且其立法，應受憲法第二十三條之拘束。民用航空運輸業管理規則係交通部依民用航空法第九十二條之授權而制定，屬行政命令之位階，不能逾越法律授權範圍之外，限制人民憲法所保障之權利，而其中第二十九條就搭載入出境旅客之限制，則屬入出境事項之管理，已逾越交通部之職權及民用航空法第九十二條之授權，顯與憲法第十五條、第二十三條及第一七二條之規定牴觸。又因發生公用徵收之實質效果，並與憲法第一○八條牴觸。
二、疑義之性質與經過：
聲請人等為民用航空運輸業者，以搭載世界各地旅客為業。解嚴前，如聲請人等有搭載無來華簽證或入境證之旅客入境者，係依「戡亂時期臺灣地區港口機場旅客入境出境查驗辦法」第二十四條規定處罰，罰鍰額度由新臺幣三千元整至一萬八千元整。然以前述查驗辦法因解嚴而廢止後，交通部竟於七十七年九月十五日，以修正民用航空運輸業管理規則第二十九條之方式，規定民用航空運輸業不得搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來中華民國。邇後，交通部民用航空局即依該條之規定，就聲請人等搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來華之行為，其或就聲請人等搭載持逾期入境簽證或入境證之旅客來華法無明文限制之行為，悉以聲請人等違反前述民用航空運輸業管理規則第二十九條之規定，依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條規定，課處罰鍰，經聲請人等依法提起訴願、再訴願及行政訴訟。行政法院則以八十年度判字第一○四○號等判決（請見附件十二）維持內政部、行政院所為之訴願及再訴願決定，認民用航空運輸業管理規則第二十九條並無違背法令而無效之情事，係以「民用航空運輸業管理規則乃係對民用航空運輸業有關營運內容所作管理之命令，故凡民用航空運輸業務可能發生違規事項，均在其規範之列，入境之旅客是否合乎入境條件，固非交通部所得決定，但載運符合入境條件之旅客入境，應為民航業者應遵守之行為，為加強對民航業者之管理，交通部對違反此項行為者以命令規定其處罰，不能謂超越其業務，尤其交通部係依民用航空法第九十二條之授權制定管理規定，尤不得認越俎代庖，或超越母法。」為由，駁回聲請人等所提起之訴願及再訴願及行政訴訟。
三、聲請人之立場與見解：
依民用航空運輸業管理規則之規定，處罰額度為新臺幣三萬元至十五萬元整，最低額度為原來依「戡亂時期臺灣地區港口機場旅客入境出境查驗辦法」處理之十倍，最高額度亦高達原來處罰之八倍餘。依民用航空局據以處罰聲請人等之民用航空運輸業管理規則之位階，以及其所由制定之授權依據，即民用航空法第九十二條之授權範圍，均不足為限制人民財產權之依據，而有牴觸憲法第一○八條、第一七二條、第十五條及第二十三條之情事，爰依司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定，解釋民用航空運輸業管理規則第二十九條之規定，侵害聲請人憲法上之權利如下：
（一）民用航空運輸業管理規則第二十九條及第四十六條強課民用航空運輸業配置人員設備以執行義務，與徵收無異，其徵收而無補償，與憲法第十五條之保障人民財產權規定牴觸；其徵收未經中央立法，更與憲法第一○八條第一項第十四款之公用徵收規定相違悖。
1.按憲法第十五條謂人民之財產權應予保障，是個人對於其財產得使用、收益及處分之權，國家機關不得加以侵害；如國家因公用目的有徵收私有財產之必要時，首應究者，徵收既係一種公權力對憲法所保障之財產權之侵害，須待無其他法律上或經濟上途徑可循時，始可為之，如有其他較輕微侵害或其至不侵害人民財產權之方式可達到徵收所要實現之目的，則徵收非法所許。其次，徵收補償應是公用徵收之要件之一，憲法既揭櫫財產權應予保障，又承認公用徵收制度，則為調和財產權保障與公用徵收二者間對立關係，兼顧私益與公益，徵收補償乃為當然調和手段，以填補因公用徵收所生之財產變動。
查民用航空運輸業管理規則第二十九條規定「民用航空運輸業不得搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來中華民國」，同規則第四十六條復規定「民用航空運輸業違反本規則規定者，依民用航空法第八十七條規定處罰。」準此，民用航空運輸業勢必要特別配置人員及必要設備於旅客登機飛來中華民國前，專司檢驗其是否具有入境簽證或入境證，否則不能竟其功，從而亦須支出該項人員設備之成本費用。惟民用航空運輸業管理規則第二十九條規定乃涉及國家入出境管理事項，無非為維護國家安全，而該等事項為應由國家機關以公權力執行之事務（此觀內政部、國防部組織法可知），亦即該等管理國家出入境以維護國家安全之事務，應由海關或警察等受有專門訓練之政府人員執行之，而不得委由以營利為目的之民用航空運輸業者負責執行，縱欲委由此等業者負責執行，亦須首先由國家機關與民用航空運輸業者立於平等地位締結公法上契約，徵得民用航空運輸業者之同意，始得委任其管理該等事務，否則無異強課人民執行公權力之義務；且各民用航空運輸業者，並非公務員，亦未就前述國家入出境管理事項向政府支領薪資，自無接受前述公務事項指派之義務。民用航空運輸業既未受委任，並無義務，而此專屬主管國家入出境事務之機關之份內職責，應有依法編列之預算公帑供執行之需，故由民用航空運輸業執行此職務或負擔執行此項職務之經費，並非達到此目的之唯一途徑，強制徵收其財產顯無必要而與憲法第十五條牴觸。再者，縱認民用航空運輸業執行此職務係達到管制國家入出境，維護國家安全之目的絕對唯一途徑，公用徵收既無法避免，則補償被徵收人亦不可免。然國家機關非但未依憲法第十五條確保人民財產權，反而藉民用航空運輸業管理規則第二十九條及第四十六條，假管理民航業之名，而行無償徵收之實，更違反憲法第十五條之保障財產權規定。
2.按私有財產權既受憲法第十五條保障，則非依一定法律程序及依據，不得將私有財產國有化，此項原則乃為各國所承認，而設有憲法明文規定。我國憲法第一○八條第一項規定公用徵收係由中央立