【解釋字號】
釋字第 312 號
【解釋日期】
民國 82年1月29日
【解釋爭點】
公務員退休請領福利互助金所生爭執之救濟程序？
【資料來源】
司法院公報 第 35 卷 3 期 1-7 頁
【解釋文】
公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。本院釋字第一八七號、第二○一號及第二六六號解釋應予補充。
【理由書】
人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。此項權利不應因其被任命為公務人員，與國家發生公法上之忠勤服務關係而受影響。公務人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，如其遭受損害，自應有法律救濟途徑，以安定公務人員之生活，使其能專心於公務，方符憲法第八十三條保障公務人員之意旨。
行政院發布之中央公教人員福利互助辦法或其他機關自行訂定之福利互助有關規定，係各機關為安定公務人員生活之行政目的而實施之法令，並有提供公款予以補助者，具有公法性質。現行司法救濟程序，既採民事訴訟與行政爭訟區分之制度，公務人員退休，依據上述法令規定，請領福利互助金，乃屬公法上財產請求權之行使，如遭有關機關拒絕，將影響其憲法所保障之財產權，依上開意旨，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。至行政法院五十三年判字第二二九號判例前段所稱：「公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願程序提起訴願」等語，不問處分之內容如何，一律不許提起訴願，與上述意旨不符，應不再援用，迭經本院解釋在案。本院釋字第一八七號、第二○一號及第二六六號解釋應予補充。
該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官翁岳生﹑翟紹先、李鐘聲、楊建華﹑楊日然﹑劉鐵錚﹑鄭健才、吳庚 ﹑史錫恩、陳瑞堂、張承韜﹑張特生﹑李志鵬出席，會中通過之解釋文﹑解釋理由書經該院以院令公布。
【意見書】
不同意見書： 大法官 李志鵬
本席不同意多數意見著成之本件解釋，茲將理由分陳如左：
一 依據我國憲法所定之制度，「法律」與「行政命令」之位階及效力，完全不同，二者實難合而為一。何謂「法律」？憲法第一百七十條規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律」，意義十分明確。何謂「命令」？中央法規標準法第三條謂：各機關發布之規程、辦法等皆稱「命令」。「命令」之效力為何？憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴髑者無效」。可見「命令」之效力，低於法律之效力，二者不能立於相同地位。本件解釋文稱：「公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使」。查本件行政法院確定終局裁判所適用之「臺灣省稅務人員互助要點」及「司法員工節約互助辦法」，均係臺灣省政府發布或前司法行政部核定之行政命令，並非經立法院制定，總統公布之法律。依據此類「行政命令」請領互助金（原要點並無「福利」二字），乃係一種契約上之請求權（詳如次段理由），並非所謂「公法上財產請求權」，多數意見將依行政命令請領互助金解為公法上財產請求權之行使，顯已牴觸上開憲法及法律之規定，此其一。
二 「臺灣省稅務人員互助要點」及「司法員工節約互助辦法」訂定之目的，在辦理員工互助，使參加互助之員工於結婚、退休、退職、調職、眷屬重病或死亡時，得請領「互助金」，以解決生活上之困難。故各該規定採自由參加方式（要點第一條及第四條），參加互助與否？由員工自由斟酌。因此上開辦法或要點，在法律上屬於民法規定之要約。有意參加互助者，須為承諾，並造具名冊送「員工互助委員會」（要點第五條），互助契約始能成立，互助人方有繳納互助基金及月費之義務（要點第六條及第七條），同時享有於結婚、眷屬重病或死亡、遺族撫慰、退休、退職、資遣或調職時，請領互助金之權利（要點第十二條、第十三條）。故與依「公務人員任用法」任用之現職人員，依據「公務人員退休法」請領退休金（第二條及第六條），而不負金錢上對待給付之義務者，異其性質，怎能謂其「具有公法性質」？至於無意參加互助之員工，如拒絕要約，互助契約即不能成立（民法第一百五十三條），自無繳納基金及月費之義務，亦無享受請領互助金之權利。因之，互助人如因請求互助金發生爭執，應依民事訴訟程序向民事法院起訴請求救濟，方屬正途。大法官多數意見認依上述規定請求給付互助費，係公法上財產權之行使，得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟云云，並無法律或理論上之依據，實難令人苟同，此其二。
三 按關於人民之權利、義務者，應以法律定之。應以法律規定之事項，不得以命令定之。中央法規標準法第五條及第六條定有明文。行政法院確定終局裁判所適用之「臺灣省稅務人員互助要點」，其第六條至第七條係關於員工繳納互助基金及月費義務之規定，第十三條至第二十條係關於員工請求互助金權利之規定。「司法員工節約互助辦法」第六條，係關於員工按月認繳互助基金義務之規定，第九條係關於員工請求互助金權利之規定。從以上各規定觀之，上開行政命令，在性質上純屬民法上之雙務契約。將此項契約解釋為「具有公法性質」，藉以「請領互助金」、即「為公法上財產請求權之行使」，則該行政命令即明顯牴觸中央法規標準法之強制規定，依憲法第一百七十二條「命令牴觸憲法或法律者無效」之規定，無論是「臺灣省稅務人員互助要點」（已於民國八十年六月四日廢止）或「司法員工節約互助辦法」（已於民國五十八年二月廢止），甚至行政院發布之「中央公教人員福利互助辦法」，均應屬無效，焉得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟？此其三。
綜上理由，本席不能同意依「行政命令」請求互助金，認係「公法上財產請求權」之行使，「得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟」之解釋。為此爰提不同意見書，敬請隨同院令一併公布。
一部不同意見書： 大法官 鄭健才
本件通過之解釋文，示及「公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。」一節，不但軼出釋憲範圍，而且推論缺乏依據。就此部分，本席有不同意見如下：
一 本件係憲法解釋，非法令見解之統一解釋。公務人員退休，依法令規定請領福利互助金，究為公法上請求權之行使，抑為私法上請求權之行使，則為適用法令之見解問題。在司法救濟程序，應尊重審級制度，由終審法院基於當事人之辯論為適法之判斷。無論其所為判斷如何，非循行政爭訟程序救濟，即循民事訴訟程序救濟，均無損於人民訴訟權之行使。如仍有爭執，儘可依統一解釋途徑解決，不涉憲法解釋之問題。故本件解釋文關於此部分軼出釋憲範圍之文字，應予刪除。必欲提及，亦祇能以「公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，如經認為乃公法上財產請求權之行使者，自應依此意旨辦理」等語代之。
二 公法與私法之區別標準，在學理上甚有爭論。若為遷就行政訴訟與普通訴訟之不同而加以區別，在現制行政訴訟以「行政處分」（單方行為）為審查對象言，殊難就某一法規為包括的全體判斷，而應視此法規制定之手段與目的，是否可分為決定行為與實現行為而定。例如：各機關為謀增進員工之福利，可決定是否制定「員工福利互助辦法」（或其他相類之法規）。此種決定行為，係屬公法關係。一旦制定，據以實施互助，則為實現行為，應屬私法關係。本案爭議重點，正在此「員工互助」（司法或稅務機關自訂之互助辦法）之實現行為內，何以判斷其為公法關係，解釋理由書未見說明。其所云「並有提供公款予以補助者」，係屬「特稱命題」，並非所有各機關制定之「員工福利互助辦法」，均有「公款」之補助。其意若以有無「公款」之補助，作為區別公法與私法之標準，則至少在無「公款」補助之場合，應屬「私法」關係。本件解釋文竟用「全稱命題」，謂「請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使」，殊有矛盾。是即使釋憲機關有「超越審級」代終審法院作出法律見解之權限，而其代作之法律見解，又欠缺理論支持，豈非反有遜於終審法院之自主見解？
【相關附件】
抄李０文聲請書
主 旨：為行政法院七十九年度裁字竹第八九二號、及八十年度裁字第一三五號裁定所適用之法規牴觸憲法第十五條、第十六條保障聲請人李０文之財產、訴訟權，請予解釋。
說 明：
一、依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定辦理。
二、疑義發生經過：聲請人於五十年四月起（含學習、及試用)任職台灣台中地院，即參加司法員工節約互助。並於五十七年十二月一日承續參加中央公教人員福利互助。至五十八年五月間因高等考試及格分發（即視同商調）財政部台北市國稅局服務，嗣繼參加台灣省稅務人員福利互助，按月繳納互助月費，先、續、後互助年資均未中斷。迄七十五年七月十六日以六職等退休，經銓敘部核定任職年資為二十五年以上，此有同部七十五年七月八日七十五台華特三字第三三○三七號函（影本「下同」，附件一）可考，依行為時台灣省稅務人員互助辦法（附件二，以下簡稱同辦法）第七條第二項規定互助人員應按月繳納月費，六職等以上人員每人新台幣（下同）一百二十元，及第十三條第五款規定參加互助二十年以上者，按在稅務機關之任職年資，每滿一年發給互助月費七十三倍之互助金，暨第十五條第五款規定一般公教人員奉調稅務機關服務時，其原參加公教人員福利互助年資准予併計，則聲請人應領二十五年之退休互助金，計為二一九、○○○元（25×73×120＝219,000）。詎台灣省政府財政廳內部編組之台灣省稅務人員互助委員會於七十五年七月二十四日七五稅互字第四五三四三號函（附件三）發十七年之互助金一三八、七二○元，短少八年之八○、二八○元，一再申覆，由同會同年十二月二