「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第二十九條條文修正草案」，請審議案。

本院委員陳永康等18人，有鑑於現行「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」規定之禁止或限制海域，與大陸地區部分實際治理之水域有所重疊，衍伸爭議，為保障兩岸爭議水域周遭之民眾權益，爰擬具「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第二十九條條文修正草案」。是否有當？敬請公決。

一、修正第二十九條第二項，新增同條第三項及第五項。
二、民國113年2月14日，金門近海發生大陸地區無船名、無船舶證書、無船籍港登記之快艇闖入我禁限水域，後因我海巡執法，造成翻覆事故。該事件後，兩岸各自表述立場南轅北轍，大陸地區國台辦宣稱「廈金海域不存在所謂禁止、限制水域」，其海警局宣布於金廈海域展開常態化巡查工作，並於2月19日對金門觀光船強制登船臨檢，2月25日於金門附近海域組織海警編隊執法巡查，影響金門地區居民權益。
三、從事件的發生經過可知，雙方爭執的重點在於「禁止、限制水域」是否具備法律效力？海巡署於該水域有無執法權？以及其法律效力是否及於大陸地區人民？
四、「禁止、限制水域」此名詞見於《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（以下簡稱「本法」）第二十九條及第三十二條第一項。第二十九條條文如下：「（第一項）大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。（第二項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。（第三項）第一項許可辦法，由交通部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」
五、第三十二條第一項條文如下：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」從此條的文字中可以看出，我方認為我國對於「禁止或限制水域」擁有絕對主權，故可單方宣告，逕行執法。
六、我國對於水域主權行使範圍的規範，見於《中華民國領海及鄰接區法》第二條：「中華民國主權及於領海、領海之上空、海床及其底土」，而領海範圍則見於同法第三條「中華民國領海為自基線起至其外側十二浬間之海域」，領海基線之劃定，採用以直線基線為原則，正常基線為例外之混合基線法。且領海之基線及領海外界線，由行政院訂定，並得分批公告之。
七、依據《中華民國領海及鄰接區法》，行政院於民國88年2月10日公告「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」，其範圍包括臺灣本島及其附屬島嶼（含釣魚台列嶼）、東沙群島、中沙群島（黃岩島），並未包含金、馬及南沙群島，至今依然，換言之，環繞金、馬及周邊島嶼（以下簡稱金、馬諸島）的水域，至今仍未被宣告為中華民國領海範圍。故我國在「禁止或限制水域」範圍內是否擁有絕對主權，其實可被討論。之所以如此，原因不難理解，正是基於複雜的歷史因素。
八、依據《中華民國憲法》第四條，「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」至今國民大會尚未做出變更領土之決議。而於《中華民國憲法增修條文》第一條中雖已針對憲法第四條變更領土部分改變設計，然至今也從未在新的設計之下作過任何變更領土的嘗試，故中華民國之領土，在定義上仍未變更。
九、此領土之規範，如果不涉及水域，則較無爭議，然一旦涉及水域，就複雜許多。因為臺灣本島及澎湖與大陸之間距離都超過大陸所公告的領海12海浬及鄰接區12海浬，彼此之間界線分明；但是金、馬諸島都在大陸領海範圍之內。故對於金、馬諸島主權之確認，在土地範圍內，實質上中華民國政府對於金、馬諸島土地及土地上人民的有效統治一直存在，從法理面看，本法第二條第一款定義「臺灣地區」時，也已經將金、馬諸島予以納入，絕無疑義。但是對於環繞金、馬諸島水域的主權，則在實質上及法理上都有尚待討論的空間。
十、由於兩岸之間尚未在法理上終結1949年以來的內戰狀態，卻必須維持非戰狀態下的正常交往，因此對於此模糊空間所作的任何法律設計，都必須保持此種「戰爭與和平並容」的安排。但更重要的，卻是必須尊重目前金馬諸島與對岸之間「高度和平、低度軍事」的現實，以解決實務問題為優先考量，此種設計精神可見於本法第一條的立法宗旨，並貫串在整部法律的設計之中。故對於金、馬諸島水域執行法律秩序的設計，在攸關「主權」的事務上宜予以淡化，置重點於「有效管理以保障兩岸人民合法權益」，以維持本法立法宗旨及統一基調。
十一、本法第二十九條第二項規定「禁止或限制水域」由國防部公告，其來有自。溯其源可自1949年便已開始，該年6月起，因戰爭緣故，海軍可搜捕、擊毀中國大陸籍軍民船隻，政府並於次年5月27日公佈施行《戡亂時期截斷匪區海上交通辦法》以完成法理作業；1979年9月12日政府發布公告中止此辦法，被視為於法理上終止關閉海峽政策。另一方面，金、馬離島基於戰備規定，會於防區海域設置4,000碼的安全維護區，如陸方漁船駛進該區域，國軍會運用各類型火砲或建置武器予以驅離或擊沉，這應該是「禁止或限制水域」形成之濫觴。故在戰爭時代對於陸船進入金馬離島周邊水域是絕對禁止；之後則因兩岸關係逐漸緩和而相對鬆動此規範，並容許更多互動樣態。
十二、而這種情勢的變化絕對不是我方單方面的規劃就可以達成，而是因雙方民間行為經年累月形成慣例，後來逐漸因為時代需求提高，而被兩岸官方透過「默契」的方式被動承認，再逐漸法制化。此種務實漸進解決問題的態度，是目前兩岸立基於本法精神之下所建構的所有法制能夠有效運作的基礎，都是在雙方協商下的過渡性設計。
十三、若單從我方的角度觀察，如果從民國81年起，分別依據兩岸關係法規的演變，以及海巡署的組織變化沿革加以對照（如下表），就可以明顯看出我國政府對於此問題的立場的變化。
十四、從上表中可以明顯看出，政府對於金、馬與大陸之間海域的管理，是朝解除軍管，恢復平時海洋事務管理的方向進行，在組織部署上，也從國防部逐漸轉移到海巡署，法令也漸趨完備。惜本次金門事件突顯相關努力仍有為德不卒之處，猶待精進。可努力者誠如前述：繼續在本法立法原則之下，以淡化主權爭議的方式，力促更佳的、更有效的管理，以保障兩岸人民合法權益。在這些條件限制下，與陸方透過協商，劃定出雙方承認的我國司法行政有效實施水域，及其他司法行政相關事項，並將此區域的公告，由執法單位海洋委員會擔任，以取代國防部進行公告，俾更加確定其司法行政屬性。
十五、其實《臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》第四十四條也已經寫明：「本條例第三十二條第一項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關」，「本條例第三十二條第二項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關」，既然業務主管機關為海洋委員會海巡署，由其公告業管範圍乃實至名歸，何況設定「禁止或限制水域」的目的就在維持海域治安，而不在國防，兩岸之間若關係退化到戰爭狀態，會直接退回到1949年的情況，根本無須設置「禁止或限制水域」。
十六、在民國108年5月31日修正通過的《海岸巡防法》中，其第二條「名詞定義」第二款對於「海域」的定義，增加了「及其他依法令、條約、協定或國際法規定我國得行使管轄權之水域」，查其立法目的之一為「為善盡國際成員義務，依相關國際條約、協定或國際法規定得於特定情形下對外國船舶行使域外管轄權者，海巡機關亦應配合執行相關職務」，金、馬諸島「禁止或限制水域」之執法行為極為類似上述說明，唯仍須在符合本法立法宗旨的前提下，作更為特殊的法理安排，且以透過與對岸協商俾確定雙方能有效遵循，為較佳的處理方式。因此本修正草案在此基礎之上酌作調整，將臺灣地區限制或禁止水域的公告權移轉至海洋委員會，以符其實；並將金、馬諸島周邊水域之司法行政事項，責成大陸委員會會同海洋委員會與大陸地區協議後訂之。