司法院釋字第 644 號解釋

【解釋字號】 釋字第 644 號 【解釋日期】 民國 97年6月20日 【解釋爭點】 人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？ 【資料來源】 司法院司法院公報 第 50 卷 9 期 1-25 頁司法周刊 第 1395 期 1 版法令月刊 第 59 卷 8 期 144-145 頁總統府公報 第 6818 號 11 頁守護憲法 60 年 第 85-88 頁 【解釋文】 　　人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，乃使主管機關於許可設立人民團體以前，得就人民「主張共產主義，或主張分裂國土」之政治上言論之內容而為審查，並作為不予許可設立人民團體之理由，顯已逾越必要之程度，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 【理由書】 　　人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，聲請本院解釋憲法時，本院審查之對象，非僅以聲請書明指者為限，且包含該確定終局裁判實質上援用為裁判基礎之法律或命令。本件聲請書僅指稱人民團體法第二條規定牴觸憲法云云，惟查人民團體法第二條：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」係屬行為要件之規定，而同法第五十三條前段關於「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」之規定部分，始屬法律效果之規定，二者必須合併適用。最高行政法院九十年度判字第三四九號判決維持主管機關以本件聲請人申請設立政治團體，違反人民團體法第二條規定而不予許可之行政處分，實質上已適用前述同法第五十三條前段部分之規定，故應一併審理，合先敘明。 　　憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異。惟結社自由之各該保障，皆以個人自由選定目的而集結成社之設立自由為基礎，故其限制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴重，因此相關法律之限制是否符合憲法第二十三條之比例原則，應就各項法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人民結社自由之本旨。 　　人民團體法將人民團體分為職業團體、社會團體及政治團體。職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體（同法第三十五條）；社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體（同法第三十九條）；政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體（同法第四十四條）；性質上皆屬非營利團體。 　　人民團體法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」同法第五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條……之規定者，不予許可」。由此可知該法對於非營利性人民團體之設立，得因其主張共產主義或分裂國土而不予許可。 　　言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制（本院釋字第五０九號解釋參照），其以法律加以限制者，自應符合比例原則之要求。所謂「主張共產主義，或主張分裂國土」原係政治主張之一種，以之為不許可設立人民團體之要件，即係賦予主管機關審查言論本身之職權，直接限制人民言論自由之基本權利。雖然憲法增修條文第五條第五項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟組織政黨既無須事前許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止，而以違反人民團體法第二條規定為不許可設立人民團體之要件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容為實質之審查。關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依中華民國七十八年一月二十七日修正公布之同法第五十三條後段規定，撤銷（九十一年十二月十一日已修正為「廢止」）其許可，而達禁止之目的；倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，前開人民團體法第二條及第五十三條前段之規定部分於此範圍內，應自本解釋公布之日起失其效力。 大法官會議主席　大法官　賴英照 大法官　謝在全 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 林錫堯 池啟明 李震山 蔡清遊 【意見書】 釋字第六四四號解釋協同意見書 大法官　林子儀 　　本案聲請人以發起人代表身分，向主管機關申請籌組社會團體，經主管機關以其係申請籌組政治團體，而宗旨 「支持以和平方式，推動臺灣獨立建國」，與人民團體法第二條「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或 主張分裂國土」之規定不符，否准其申請，聲請人不服，於窮盡救濟途徑後，向本院聲請解釋憲法。多數意見以人 民團體法第二條、第五十三條前段部分規定，於人民申請設立人民團體之始，僅因主張共產主義或分裂國土，即禁 止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，宣告系爭條文違憲，本席敬表贊同。惟系爭條文所限 制之基本權利，包括第十一條之言論自由與憲法第十四條之結社自由，多數意見就系爭條文與上開自由權利之關係 ，以及是否屬於對結社自由與言論自由之事前限制，未予以論述，爰提出協同意見書。 　　一、系爭人民團體法第二條及第五十三條前段規定，係對人民為特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自 由之事前限制 依本案聲請事實所示，本院受理本案聲請解釋憲法所要審理的憲法問題為，政府得否以人民主張特定政治理念 ，而得不許可其組織人民團體？ 按人民對其所信之政治理念或對於公共事務之意見，均得有主張或表達之機會，為憲法保障人民言論自由之一 環。此乃係因經由此種思想言論之自由表達，不僅個人得以表現自我、實現自我，同時經由思想、意見與資訊之自 由交流，亦有助於個人理性地參與公共事務，並作出合理之政治決定，而能維繫民主程序之運行。個人如因其僅以 個人之力，勢單力薄，而欲擴大其政治理念或公共事務意見之可見度或影響力，進而邀集組織或參與志同道合之團 體，本即為言論自由保障之範疇，亦為憲法所以保障人民結社自由之目的之一。而人民因共同政治理念，並以宣揚 或實踐其共同政治主張或意見為目的而組織團體者，因其目的與行為均與政治理念或公共事務意見之主張或表達有 關，而屬表意性質之結社團體，政府對人民組織或參與該類團體之結社自由之限制，亦屬對人民言論自由之限制。 人民團體法第八條第一項規定：「人民團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管 機關由請許可。」同法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」及同法第 五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條…規定者，不予許可」。是人民組織團體，應經主管機關 許可；如組織之團體主張共產主義或分裂國土者，則主管機關應不予許