【解釋字號】
釋字第 363 號
【解釋日期】
民國 83年8月29日
【解釋爭點】
北市就投資興建零售市場者之限制規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 36 卷 11 期 10-15 頁總統府公報 第 5938 號 3-9 頁
【解釋文】
地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。臺北市政府於中華民國七十年七月二十三日發布之臺北市獎勵投資興建零售市場須知，對於申請投資興建市場者，訂有須「持有市場用地內全部私有土地使用權之私人或團體」之條件，係增加都市計畫法第五十三條所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予適用。至在獎勵投資條例施行期間申請興建公共設施，應符合該條例第三條之規定，乃屬當然。
【理由書】
地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。國家為使有投資意願之私人或團體得使用公有土地或藉政府公權力之介入，取得屬於公共設施保留地之他人土地使用權，加速公共設施之興建，改善都市發展之狀況，於都市計畫法第五十三條特為規定：「獲准投資辦理都市計畫事業之私人或團體，其所需用之公共設施用地，屬於公有者，得申請該公地之管理機關租用；屬於私有而無法協議收購者，應備妥價款，申請該管直轄市、縣（市)（局）政府代為收買之」，並未以申請投資者應持有公共設施用地全部私有土地使用權為提出申請之條件。獎勵投資條例（已於七十九年十二月三十一日廢止），對於申請投資興建公共設施者，於該條例第五十八條之一第一項規定：「依本條例投資興闢尚未開發之公共設施用地，土地所有權人得優先投資。但經該管地方政府書面通知其投資，滿二個月不為答復或自願放棄者，其他公共設施興闢業得逕行洽購；洽購不成時，得申請該管地方政府調處；調處不成時，得申請該管地方政府按當年期公告現值，並參照毗鄰土地當年期非公共設施保留地地段之公告現值，提交該管地價評議委員會評定後，由申請之公共設施興闢業備妥價款及投資計畫，申請該管地方政府代為照價收買，其收買程序準用平均地權條例之規定」，亦係本於同一意旨。臺北市政府於七十年七月二十三日發布之臺北市獎勵投資興建零售市場須知第二項灱款坽目以「持有市場用地內全部私有土地使用權之私人或團體」為申請投資之條件，增加法律所無之限制，與法律要求各級政府應盡力協助私人投資興建公共設施，改善都市發展之目的不符，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予適用。至依獎勵投資條例第三條規定所獎勵之公共設施興闢業，以從事生產事業之股份有限公司為限，在該條例施行期間申請興建市場，應受該項規定限制，乃屬當然。
【相關附件】
抄汪０娟聲請書
受文者：司法院
主 旨：依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條之規定，聲請解釋憲法。
一、聲請解釋憲法之目的
請解釋臺北市獎勵投資興建零售市場須知，限制申請投資興建市場者，須持有市場用地內全部私有土地使用權，係牴觸都市計畫法第五十三條，為有憲法第一百七十二條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效之情形；從而臺北市政府依據該項須知之規定，駁回聲請人申請投資興建市場之處分，即乃不法侵害聲請人憲法所保障之財產權，俾據以對維持該項處分之行政法院判決，提起再審之訴。
二、事 實
（一）憲法上所保障之權利，遭受不法侵害之事實：
緣聲請人於臺北市都市計畫定為北投區振興市場預定用地之內，擁有土地一、二三八坪，佔全部用地內私有土地百分之八十以上，於七十六年三月十四日，按照臺北市政府依獎勵投資條例第五十八條之一前段「依本條例投資興闢尚未開發之公共設施，土地所有權人得優先投資」之規定所發通知，於規定之二個月期限內，依照臺北市獎勵投資興建公共設施辦法（附件一），提出投資興建市場之申請，並經該市政府所屬之市場管理處，於七十六年十一月十一日，以（76）北市市三字第一二二四五號函，認定享有優先投資之權利。詎料有中融開發股份有限公司者，在臺北市政府通知土地所有權人得申請投資之期限過後，遲至七十六年六月十九日，始取得市場預定用地內土地三九．三二坪，僅占全部用地百分之三，於七月四日始提出投資之申請，竟向臺北市政府建設局運用各種壓力與手段，致該局於七十七年六月三十日用臺北市政府名義，以 77 府建字第二五三三六六號函，稱：臺北市獎勵投資興建零售市場須知，申請資格第一項規定「持有市場用地內全部私有土地使用權之私人或團體」，以聲請人未取得市場用地內全部私有土地之使用權，故申請投資興建振興市場案，依規定應予駁回。
按憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障。民法第七百六十五條規定，所有人於法令之限制範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。聲請人於臺北市都市計畫定為北投振興市場預定用地內所有之土地，於七十六年三月提出投資興建市場之申請時，依獎勵投資條例第五十八條之一前段，享有優先投資之權利，此種權利屬於憲法第十五條所保障之財產權，因被臺北市政府之違法處分所剝奪，即乃憲法所保障之權利遭受不法侵害。雖獎勵投資條例現已失敗，但聲請人原應獲准優先使用所有土地興建市場之權利並不受影響，因私人興建市場，仍為都市計畫法、臺北市獎勵投資興建公共設施辦法所獎勵之事業。
（二）所經過之訴訟程序
案經聲請人以臺北市政府駁回申請投資興建振興市場之處分，所引用之臺北市獎勵投資興建零售市場須知（附件二），規定申請人須持有市場用地內全部私有土地使用權之依據，為牴觸都市計畫法第五十三條，依命令牴觸法律者無效之法則，原處分以該項無效之行政命令作為依據，當然違法，向經濟部訴願，經該部決定駁回，復向行政院提起再訴願。行政院採納聲請人之主張，認為再訴願為有理由，以臺七十八訴字第二五三一一號決定書，將原處分關於申請投資興建北投振興市場部分撤銷，命由原處分機關另為適法之處分。因中融開發股份有限公司以利害關係人身分不服行政院再訴願決定，提起行政訴訟，經行政法院以七十九年度判字第五十六號判決，將再訴願決定撤銷，指明由行政院另為妥適之決定。及行政院第二次所為之再訴願決定，仍以臺八十訴字第一九九九一號決定書，將原決定及原處分關於申請投資興建北投振興市場部分撤銷，命由原處分機關另為適法之處分，中融開發股份有限公司再度對之提起行政訴訟，經行政法院以八十一年度判字第八三四號判決，仍將再訴願決定撤銷，指明由行政院依法另為決定。
行政院格於行政訴訟法第四條，故第三次所為之再訴願決定，祇得以臺八十一訴字第三二八二五號決定書，將再訴願駁回（附件三）。聲請人向行政法院提起行政訴訟，經該院以八十二年度判字第六二號判決予以駁回（附件四)。
三、理 由
（一）對於行政法院判決，所適用之命令，發生牴觸憲法疑義之內容。
行政法院八十二年度判字第六二號判決，以臺北市獎勵投資興建零售市場須知，係依據臺北市獎勵投資興建公共設施辦法所訂定，而該項興建公共設施辦法，又係依據都市計畫法之授權而訂定，故三者具有子母法之關係，固為事實，惟補充母法規定之不足，係子法功能之一，關於土地所有權人依獎勵投資條例第五十八條之一申請優先投資時，是否須先取得公共設施用地內全部私有土地之使用權，都市計畫法及臺北市獎勵投資興建公共設施辦法均未規定，則臺北市獎勵投資興建零售市場須知，為投資興建市場之私人或團體申請投資時，須持有市場用地全部私有土地使用權之規定，正係該法及該辦法之補充，不能謂與母法相牴觸。是原告謂該須知此項規定因牴觸母法而無效，顯有誤會。從而被告以原告未取得振興市場內全部私有土地之使用權，否准其投資興建之申請，自無違誤（見原判決第四頁正面第十六行至反面第八行）。
（二）聲請人對前項疑義所持之見解
按命令所規定之事項，無論與法律條文所規定者相反，或與法律條文所規定之內涵不同，或與法律之意旨顯屬不符，皆屬命令牴觸法律；以命令補充法律之不足，原則上固無不可，惟仍以不違反上開原則者為限。查都市計畫法，為臺北市獎勵投資興建公共設施辦法之母法，而臺北市獎勵投資興建零售市場須知，又為臺北市獎勵投資興建公共設施辦法之子法，此乃行政法院八十二年度判字第六二號判決所認同。都市計畫法第五十三條規定：獲准投資辦理都市計畫事業之私人或團體，其所需之公共設施用地，屬於公有者，得申請該公地之管理機關租用，屬於私有而無法協議收購者，應備妥價款，申請該管直轄市、縣（市)（局）政府代為收買之。可知私人投資辦理都市計畫內之公共事業，並不以持有所需之公共設施用地內全部私有土地使用權為核准要件，否則法條即毋須規定在獲准投資之後，所屬之公共設施用地，屬於私有而無法協議收購者，可申請政府代為收買。從而屬於都市計畫法子法之臺北市獎勵投資興建零售市場須知，其中規定申請投資興建市場者，須持有市場用地內全部私有土地使用權，為牴觸都市計畫法第五十三條之規定，至為顯明。是以行政法院判決，認為「臺北市獎勵投資興建零售市場須知，為投資興建市場之私人或團體申請投資時，須持有市場用地全部私有土地使用權之規定，正係該法及該辦法之補充，不能謂與母法相牴觸」，顯屬於法未合，有違反憲法第一百七十二條「命令興憲法或法律牴觸者無效」之情形。
（三）解決疑義必須解釋憲法之理由
查聲請人在本案行政爭訟程序中，主張臺北市獎勵投資興建零售市場須知，其中規定申請人資格之一，為持有市場用地內全部私有土地使用權之私人或團體，為牴觸母法都市計畫法第五十三條，有憲法第一百七十二條「命令與憲法或法律牴觸者無效」之情形，雖為行政院先後二次所為之再訴願決定所採納，但因行政法院曾先後兩次判決，將行政院之再訴願決定撤銷，行政院格於行政訴訟法第四條之拘束，故第三次所為之再訴願決定，祗得將再訴願駁回。聲請人惟