【解釋字號】
釋字第 324 號
【解釋日期】
民國 82年7月16日
【解釋爭點】
管理貨櫃辦法就海關得定期不受理申報進儲業務之規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 35 卷 9 期 1-11 頁
【解釋文】
財政部中華民國七十四年六月十八日修正發布之海關管理貨櫃辦法，其第二十六條前段，關於貨櫃集散站由於非人力所不能抗拒之原因，致貨物短少時，海關得於一定期間停止受理其申報進儲業務之規定，旨在確保海關對於存站貨物之監視效果，防止走私，為增進公共利益所必要。惟上述一定期間，未設最長期間之限制，究須如何規範，應參酌航業法第六十三條之規定，以法律或法律授權之命令定之，並應於中華民國八十三年十二月三十一日以前制定施行，逾期上開規定應停止適用。又該辦法尚涉及公法契約之問題，關於公法契約之基本規範，亦宜由有關機關儘速立法，妥為訂定。
【理由書】
貨櫃集散站之營業，除須由交通部核發許可證外，並應經海關登記，航業法第五十一條設有規定。因其與海關通關查驗及緝私之職務執行有密切關連，故財政部訂有海關管理貨櫃辦法，定明以貨櫃裝運之進口貨物，卸存於貨櫃集散站者，集散站對之負保管責任，受關員之監視或抽核。放行時，應憑海關核准之文件，始得提貨出站。並由業者向海關立具保結，表示遵守該辦法之有關規定。財政部於中華民國七十四年六月十八日修正發布該辦法，於其第二十六條前段規定：「貨櫃集散站對存站貨物負保管責任。如發現有冒領、頂替、變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致貨物短少時，除應由貨櫃集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外，並得於一定期間停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務。」就其「停止受理」部分言，此種存站貨物短少之情形一旦發生，即有發生走私等不法情事之可能。海關為確保其對於存站貨物之監視抽核，防止走私，自得為此「停止受理」之處分，以促使集散站改善其設施或管理，避免損害之繼續發生或擴大。既為增進公共利益所必要，亦為海關執行其通關查驗及緝私之法定職務所當為。惟該辦法就「停止受理」之一定期間，未設最長期間之限制，究須如何規範，應參酌航業法第六十三條之規定，以法律或法律授權之命令定之，以符合憲法第二十三條之意旨。此項法律應於八十三年十二月三十一日以前制定施行，逾期上開關於「停止受理」之規定，即停止適用。又業者既須向海關立具保結，尚涉及公法契約問題，關於公法契約之基本規範，亦宜由有關機關儘速立法，妥為訂定，俾符依法行政原則。至上開規定內關於由集散站負責繳納進口稅捐部分，以該短少之貨物，集散站為「短少」事故發生當時之持有人，自應依本院釋字第二一九號解釋辦理，毋庸再作解釋，併予指明。
【意見書】
協同意見書： 大法官 吳 庚
行政機關為執行其法定職權，得發布必要之命令，以補充法律規定之不足，為我國法制上普遍接受之原則。惟其中若涉及處罰性之不利行政處分者，仍須有法律明確授權之依據，主管機關始得為之（本院釋字第三一三號解釋參照），此乃憲法上依法行政原則之當然解釋。
我國經濟發展對境外貿易依存程度甚高，而進出口之貨物須以貨櫃裝載，為目前運送之方式。為便利海關執行課徵稅捐、查緝走私之職權，財政部參考鄰國法規，訂定海關管理貨櫃辦法，規範相關事項，實屬必要。其第二十六條規定：「貨櫃集散站對存站貨物負保管責任，如發現有冒領、頂替、變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站，或其他非人力所不能抗拒之原因，致貨物短少時，除應由貨櫃集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外，並得於一定期間停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務，其為重大過失或勾串參與走私者，並得撤銷海關所發之集散站登記證。」乃該項辦法中最關鍵性之條文，其所稱「於一定期間停止受理其申報進儲業務」，實質上相當於停止貨櫃集散站之營業。至於撤銷海關所發之集散站登記證，與勒令歇業或撤銷許可效果並無二致。不僅已涉及人民營業之權利，且性質上屬於處罰性之不利行政處分，揆諸首開說明，其合法性非無疑問。查上述海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定，與日本關稅法第四十八條內容相似，所不同者日本由法律明文規定，我國則以命令訂之，國情不同，法制未備，固不宜以此例彼，但中華民國憲法及中央法規標準法所欲貫徹之依法行政原則，與他國相較實不遑多讓。
依目前作業程序，貨櫃集散站欲取得經營權，須按照航業法之規定，先申請當地航政機關轉報交通部核發許可證，然後再向海關申請核發登記證，登記證每年由海關換發一次，且應向海關繳納保證金新臺幣缗拾萬元並提出「保結」，上述手續齊備，始准營業。為使航政機關有效監督貨櫃集散站，航業法第六十三條規定，當地航政機關對違反該條第一項各款之經營業者，得處六千圓以上六萬圓以下之罰鍰，情節重大者，得報請交通部停止其營業之一部或全部或撤銷其許可證，停止營業期間則定為不得超過六個月。可見法律授予航政機關之處罰權限，僅限於罰鍰，其情節重大者，始得由交通部處分六個月以下之停業或撤銷許可證；而財政部於並無法律授權情形下，以命令賦予海關無最長期間限制之停止受理貨櫃集散站申報業務，且可逕由海關撤銷登記證，兩相比較，海關管理貨櫃辦法中，實質上相當於罰則之規定，逾越權限，至為明顯，解釋文定期宣告其失效，實屬兼顧法理與事實而為之釋示。
解釋文末段所稱：「該辦法尚涉及公法契約之問題，關於公法契約之基本規範，亦宜儘速立法，妥為訂定」等語，係鑑於經交通部核准設立之貨櫃集散站，向當地海關申請登記或換發年度登記證時，均須出具保結並繳納一定數額之保證金，貨櫃集散站經營者與海關有可能成立類似公法契約關係之情形。第按行政機關對於行政作用之方式，固有選擇之自由，如法律並無強制規定時，行政機關為達成公共行政上之目的，自可從公法行為、私法行為、單方行為或雙方行為等不同方式中，選擇運用。公法上之單方行為須受依法行政（法律保留）原則之羈束，公法上之雙方行為，因具有雙方當事人合意之基礎，其內容為契約兩造相互之權利義務關係，與公權力主體逕對個人課以義務或負擔之情形有別，故在公法契約之領域，所受依法行政原則之支配，密度較低，不若單方行為之嚴格，殆為學理上之定論（註一）。但公法契約之成立，須雙方當事人有明示或可推知之意思始足相當，若當事人（尤其行政機關）之一方，本無成立公法契約之意思，其行為方式係發布行政命令，再據以作成行政處分，嗣後祇因行政處分之合法性受質疑，轉而引用公法契約之理論，為行政措施尋求合法化之理由，則無異肯定行政機關選擇行政作用方式時，可利用某種方式之有利部分，遇有不利之處，則主張係屬另一種方式，而完全規避依法行政原則之羈束。關於公法契約或行政契約，目前我國作為行政作用之一種，殆為學理上所公認，僅司法實務上尚少可供遵循之先例，俟未來「行政訴訟法」及「行政程序法」完成立法程序（註二），公布施行，當可普遍應用，解釋文除有敦促加速立法進程之作用外，亦有促使行政機關對公法契約作為一種行政作用之方式，宜妥加運用之意旨。
註一：參照F.Mayer/F.Kopp,Allgemeines Verwaltungsr- echt,5. Aufl.,1985, S. 14lf.; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,7. Aufl., 1990, S.327f. ，吳庚，行政法之理論與實用，民國八十二年增訂版，八十四頁以下。
註二：目前已由本院送請立法院審議中之「行政訴訟法修正案」，及正在法務部起草之「行政程序法草案」，對公法契約（行政契約）均設有專條或專章，加以規範。
協同意見書： 大法官 鄭健才
一 行政機關除其經濟性活動，與私人成立契約關係者外，由於其行使公權力之範圍日廣，一定情形之行政權活動，亦漸有經由契約由私人「外包」之趨勢，行政機關本身勞務力不足時尤屬難免。國家賠償法第四條所定公權力之委託行使，當包括此種情形在內。「外包」時，受委託之私人，居於行政機關代理人或使用人之地位，其所為即為行政機關之所為，當然受「依法行政」原則之支配。至於該受委託之私人與行政機關間之權義關係，則依「外包」契約之內容定之，已不屬於「依法行政」之範圍，自無因此「外包」契約而危及「依法行政」原則之問題。所更應注意者，為此種契約究為「私法契約」抑為「公法契約」而已。
二 按法律之平等性，係就相同之前提事實，賦與相同之法律效果，使標準祇有一個。故「法律就是法津」，原不必有「私法」與「公法」之分；「契約就是契約」，原亦不必有「私法契約」與「公法契約」之分。祇因民事訴訟與行政訴訟分途，不得不削足適屨，而將法律強分為「私法」與「公法」，又從而將契約強分為「私法契約」與「公法契約」。其實，兩者之區別標準何在，由於觀察角度之不同，各是其所是，各非其所非。英、美先進國家，不作如此區別，蓋非無故，亦未聞因此而損其為法治國之地位。此姑不論，為遷就我國現況，為解決行政上層出不窮之現實問題，本席亦接受「公法」與「公法契約」之概念。
三 本件依確定終局裁判所述，貨櫃集散站業者向海關立具保結，在海關通關查驗階段，就存站之貨櫃，負保管之責，應屬以勞務給付為標的之契約，且係以行政命令（海關管理貨櫃辦法）作為契約內容一部之附合契約。雖非不可以之歸於「公法契約」之範圍，然任何契約，皆係本於雙方互相表示意思一致而成立。雙方達成一致之過程，必有各為自己計算之「自治」考量。不因其為「公法契約」，而失其「自治」成分。亦惟如此，始能謂之為契約。至於「附合契約」之內容，在司法救濟程序，是否完全承認其效力，則屬另一應受個