司法院釋字第 564 號解釋

【解釋字號】 釋字第 564 號 【解釋日期】 民國 92年8月8日 【解釋爭點】 道交條例禁止騎樓設攤之規定違憲？ 【資料來源】 司法周刊 第 1146 期 1 版司法院公報 第 45 卷 9 期 12-21 頁考選周刊 第 927 期 2 版法令月刊 第 54 卷 9 期 99-100 頁總統府公報 第 6542 號 16-35 頁法務部公報 第 313 期 66-76 頁 【解釋文】 　　人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制。道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款規定，在公告禁止設攤之處擺設攤位者，主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰，就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。 　　行政機關之公告行為如對人民財產權之行使有所限制，法律就該公告行為之要件及標準，須具體明確規定，前揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限，自應以維持交通秩序之必要為限。該條例第三條第一款所稱騎樓既屬道路，其所有人於建築之初即負有供公眾通行之義務，原則上未經許可即不得擺設攤位，是主管機關依上揭條文為禁止設攤之公告或為道路擺設攤位之許可(參照同條例第八十三條第二款)，均係對人民財產權行使之限制，其公告行為之作成，宜審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬度或禁止之時段等因素而為之，前開條例第八十二條第一項第十款規定尚欠具體明確，相關機關應儘速檢討修正，或以其他法律為更具體之規範。 【理由書】 　　人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。 　　騎樓通道建造係為供公眾通行之用者，所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能，但其利用行為原則上不得有礙於通行，道路交通管理處罰條例第三條第一款即本此而將騎樓納入道路管制措施之適用範圍。同條例第八十二條第一項第十款規定在公告禁止設攤之處擺設攤位者，主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外，並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰；又依同條例第八十三條第二款，未經許可在道路擺設攤位不聽勸阻者，處所有人新台幣三百元以上六百元以下罰鍰，並責令撤除。上述規定均以限制騎樓設攤，維護道路暢通為目的，尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項第十款之規定公告禁止在特定路段設攤，係以提高罰鍰以加強交通管理，雖皆非為限制人民財產權而設，然適用於具體個案則有造成限制人民財產權之結果。故於衡酌其限制之適當性外，並應考量所造成損害之程度。按上開規定所限制者為所有權人未經許可之設攤行為，所有權人尚非不能依法申請准予設攤或對該土地為其他形式之利用。再鑑於騎樓所有人既為公益負有社會義務，國家則提供不同形式之優惠如賦稅減免等，以減輕其負擔。從而人民財產權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第二十三條比例原則之要求，亦未逾其社會責任所應忍受之範圍，更未構成個人之特別犧牲，難謂國家對其有何補償責任存在，與憲法保障人民財產權之規定並無違背。 　　國家之行為如涉及限制人民權利之行使者，其要件應以法律明文定之，如授權行政機關發布相關命令或作成處分行為，其規定應具明確性，迭經本院解釋闡明在案。前揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限，同條例第八十三條第二款則授予行政機關為道路擺設攤位之許可，是行政機關依上開規定授權公告禁止設攤或許可擺設攤位，既均對人民財產權之行使有所影響，自應就前開條例維持交通安全秩序之立法目的，具體審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬度、准否之時段（如特定節慶活動）等因素而為之，方副前述解釋意旨。準此，上開道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款與第八十三條第一項第二款規定，就作成公告禁止設攤或許可設攤處分之構成要件，尚未達於類型化之明確程度，為使主管機關從事符合於立法本旨之適當管制，相關機關應依本解釋意旨儘速檢討修正補充上開條例，或以其他法律為更具體之規定，俾便主管機關維護交通秩序之同時，兼顧人民之權益。又道路交通管理處罰條例以到案日期為提高罰鍰下限額度之標準，此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，並未違反法律保留原則，於憲法保障人民財產權之意旨亦無牴觸，業經本院釋字第五一一號解釋在案，併此敘明。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官會議主　席　翁岳生 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官　劉鐵錚 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吳　庚 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王和雄 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王澤鑑 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 林永謀 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施文森 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 曾華松 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 董翔飛 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 蘇俊雄 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 黃越欽 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 賴英照 【意見書】 協同意見書　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官　劉鐵錚 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　 賴英照 為維護交通秩序，國家得以法律授權行政機關以公告禁止人民於特定區域擺設攤 位，惟其授權應具體明確。道路交通管理處罰條例之相關規定，授權尚欠明確，應予 檢討修正。本件解釋上開意旨固應予以贊同，惟解釋理由及其相關問題，尚有應闡明 之處，爰提出協同意見如下。 一、道路交通管理處罰條例（以下簡稱條例）為維護交通安全秩序之主要法律依據， 其立法應力求周延合理。惟現行規定尚有未盡周延之處，適用疑義仍多。以本件 解釋直接牽涉之條文為例，第八十二條及第八十三條明定，在道路堆積、置放或 拋擲足以妨礙交通之物，或利用道路為工作場所（第八十二條第一項第一款、第 三款），或未經許可在道路曝曬物品或擺設攤位者（第八十三條第一款、第二款 ），均應受罰鍰處分。此處所稱之道路係指「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、 走廊或其他供公眾通行之地方」（第三條第一款），惟並未包括人行道（指「專 供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地 下道」，第三條第三款）；是以在人行道堆置物品或擺設攤位者，能否以違反第 八十二條或第八十三條之規定予以處罰？即有疑義。為維護交通安全之必要，本 應予以處罰，惟上開條文之適用均以道路為對象，並不及於人行道，可見規範尚 欠周全。此外，同屬騎樓，供公眾通行之用者，為道路（第三條第一款），專供 行人通行者則為人行道（第三條第三款），其間區別亦非涇渭分明。類此情形於 實務適用之際，即難以兼顧「維持交通秩序與保障人民權益」之目的（理由書第 三段參照）。是本件解釋雖僅對特定條文欠缺明確性指示檢討修正，惟主管機關 仍宜就條例為通盤檢討。 二、由於規範不盡周延，第八十二條及第八十三條之適用即頗滋疑義。第八十二條第 一項第十款規定，在公告禁止設攤之處擺設攤位者，主管機關除責令行為人及時 停止並消除障礙外，並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下 罰鍰。此一規定，授權行政機關得以公告方式，劃定特定區域，禁止擺設攤位， 並對違反規定者科處罰鍰。另依同條例第八十三條第二款規定，道路不得擺設攤 位，有意設攤者，應依規定申請許可；未經許可在道路擺設攤位不聽勸阻者，處 新台幣三百元以上六百元以下罰鍰。二者對違反規定擺設攤位者，均科處罰鍰， 惟輕重有別；其間適用之分際如何？ 本件聲請人於中華民國八十九年九月七日下午，在台北縣板橋市南門街七十號前 之騎樓，擺設攤位販賣月餅，而該處路段業經板橋市公所公告為禁止設攤之區域 。台北縣警察局板橋分局乃依第八十二條第一項第十款處聲請人新台幣二千四百 元罰鍰，受理異議及抗告機關亦予以維持（見台灣高等法院交通法庭九十年度交 抗字第一五五號裁定）。惟依上開條例之相關規定觀之，此項裁罰所適用之法條 尚有應斟酌之處。 第一，禁止在道路擺設攤位，係條例第八十三條之明文規定，原不待行政機關之 公告始發生禁止之效力；且此處所稱之道路，包含受條例規範之全部道