司法院釋字第 532 號解釋

【解釋字號】 釋字第 532 號 【解釋日期】 民國 90年11月2日 【解釋爭點】 台省坡地變更要點就變更編定要件之規定違憲？ 【資料來源】 司法院公報 第 43 卷 12 期 9-18 頁總統府公報 第 6432 號 8-21 頁 【解釋文】 　　中華民國八十三年九月十六日發布之臺灣省非都市土地山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地申請同意變更作非工（窯）業使用審查作業要點，係臺灣省政府本於職權訂定之命令，其中第二、三點規定，山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地若具備（一）、廠地位於水庫集水區或水源水質水量保護區範圍內經由政府主動輔導遷廠或（二）、供作公共（用）設施使用或機關用地使用等要件之一，並檢具證明已符合前述要件之書件者，得申請同意將丁種建築（窯業）用地變更作非工（窯）業使用。其內容已逾越母法之範圍，創設區域計畫法暨非都市土地使用管制規則關於非都市土地使用分區內使用地變更編定要件之規定，違反非都市土地分區編定、限制使用並予管制之立法目的，且增加人民依法使用其土地權利之限制，與憲法第二十三條法律保留原則有違，應不予適用。 【理由書】 　　按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（參照本院釋字第四四四號解釋）。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，該法第十五條第一項規定，區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則由中央主管機關定之。內政部本此授權，並依據區域計畫法施行細則第十三條劃定各種使用區及第十五條編定各種使用地之規定，訂定非都市土地管制規則，按土地之使用種類與性質實施管制，以促進非都市土地之合理利用。 　　八十三年九月十六日發布之臺灣省非都市土地山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地申請同意變更作非工（窯）業使用審查作業要點（該要點係台灣省政府於八十三年九月十六日以八三府建一字第一六一一八四號函發布，已於八十八年八月四日經該省政府以八八府法字第一五七九二四號函示，溯自八十八年七月一日起停止適用），其第一點雖規定：本要點依據非都市土地使用管制規則第十二條、第十七條規定訂定，惟究其實質係台灣省政府基於主管機關之權限，為執行區域計畫法及非都市土地使用管制規則等所為之補充規定，故其內容僅能就執行母法之細節性、技術性等次要事項加以規範，該審查作業要點第二、三點以：山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地，申請同意變更作非工（窯）業使用者，應符合下列各款之一：（一）、廠地位於水庫集水區或水源水質水量保護區範圍內經由政府主動輔導遷廠者。（二）、供作公共（用）設施使用或機關用地使用者。土地所有權人並應檢具符合以上要件之證明書件。按非都市土地應分區編定、限制使用並實施管制，為區域計畫法第十五條第一項所明定，故非都市土地使用管制規則規定：經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用（第六條第一項）、使用分區內各種使用地應在原使用分區範圍內申請變更編定（第十條第一項）。從而除依區域計畫法第十三條第一項規定，區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更，及依該條但書規定，發生或避免重大災害、興辦重大開發或建設事業、區域建設推行委員會之建議，得隨時檢討變更外，若擬將使用地變更為他種用途時，依非都市土地使用管制規則第十二條第一項規定，必須由申請人擬具興辦事業計畫，並經變更前、後目的事業主管機關之核准始得為之；同條第二項並規定：前項變更面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意；第十七條第一款更規定：依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫註銷或撤銷者，其已依法變更使用部分，依其使用性質變更編定為適當使用地；其餘土地依變更編定前原編定使用地類別變更編定。前述審查作業要點創設區域計畫法暨非都市土地使用管制規則關於非都市土地使用分區內使用地變更編定之要件，不僅違反非都市土地分區編定、限制使用並予管制之立法目的，更增加人民依法使用其土地權利之限制，已非純屬執行母法有關細節性與技術性之補充規定，與憲法第二十三條法律保留原則有違，應不予適用。 大法官會議主 席 翁岳生 大法官 劉鐵錚 吳 庚 王和雄 王澤鑑 施文森 曾華松 董翔飛 楊慧英 戴東雄 蘇俊雄 黃越欽 謝在全 【意見書】 協同意見書 大法官蘇俊雄 本件解釋的原因事實涉及位於特定土地使用分區之「丁種建築用地」的土地所有 權人，就縣政府依區域計畫法所為「用地編定」申請另為變更時的實體與程序問題， 而以「台灣省非都市土地山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地申請 同意變更作非工（窯）業使用審查作業要點」之第二點與第三點規定，作為主要的規 範審查客體。本件解釋認定前揭審查作業要點屬於職權命令，而該二點內容復創設了 區域計畫法與非都市土地使用管制規則所無的變更編定要件，故依憲法第二十三條所 定之法律保留原則，將該等規定宣告為違憲無效。此項審查結論再次確認了法治國家 之權限分派秩序的嚴肅性，值得吾人予以肯認。惟本件解釋所涉及的規範課題，既與 地方自治團體的計畫高權（Planungshoheit）以及土地權利人的財產權益密切相關， 對於「地方政府究應如何審酌、處理土地所有權人就『用地編定』所為之變更申請事 件」這項本案的基本課題，自應有必要做深入的論證檢討，務求釐清憲法對於非都市 土地之使用管制法制的基本規範要求。多數意見通過的解釋文與解釋理由，雖然根據 法律保留原則而非難系爭的審查作業要點「增加人民依法使用其土地權利之限制」， 但是對於該職權命令是否亦侵及地方主管機關的計畫形成權限，尚無明確之論斷；本 件解釋也曾附帶地論及系爭審查作業要點之內容，有違非都市土地之使用管制法制的 立法目的，惟就此項推論認定之理由，亦無清楚的說明。為澄清此等模糊說理所引致 之疑慮，並對相關法制之改革提供必要的警告與提示，爰提出協同意見書，就下列各 項規範課題，補充說明本席之法理確信。 一、直轄市及縣（市）政府對於各種使用地之「編定」及「變更編定」，享有一定的 「計畫形成自由」： 區域計畫法對於國家與地方自治團體的計畫高權，做有一定的權限分派決定，而 為中央與地方權限劃分秩序的一部分；在此項立法決定合乎憲法與地方制度法對 於地方自治之制度保障要求的前提下，相關計畫主體的行政機關，自負有遵守該 等權限分派秩序的義務。根據區域計畫法第十五條之規定，非都市土地之各種使 用地的「編定」及其「變更」，應屬直轄市及縣（市）政府的權責事項；惟其所 為決定，尚應循本法之相關規定及中央主管機關依法律授權所定之管制規則，並 受上級主管機關之「核備」審查。如果綜合考察計畫法制以及地方制度法制的相 關規定，吾人應該肯認上開「用地編定」之計畫管制措施及其變更