司法院釋字第 491 號解釋

【解釋字號】 釋字第 491 號 【解釋日期】 民國 88年10月15日 【解釋爭點】 公務人員考績法免職處分要件之授權規定違憲？ 【資料來源】 司法院公報 第 41 卷 11 期 49-63 頁總統府公報 第 6310 號 4-21 頁司法院大法官解釋續編（十三）第 461-486 頁守護憲法 60 年 第 91-93 頁 【解釋文】 　　憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。 【理由書】 　　憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職之懲處處分，為限制其服公職之權利，實質上屬於懲戒處分。其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條規定之意旨。關於限制憲法第十八條所定人民服公職之權利，法律固得授權主管機關發布命令為補充規定（參照本院釋字第四四三號解釋理由書），其授權之目的、範圍及內容則應具體明確而後可。惟公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之。此項免職處分係對人民服公職權利之重大限制，自應以法律定之。上開法律未就構成公務人員免職之標準，為具體明確之規定，與前述解釋意旨有違。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念或概括條款，均須符合明確性之要求。其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認方可。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票選產生之人數比例應求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度為妥善之保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年失其效力。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官會議主 席 翁岳生 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官 劉鐵錚 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 吳 庚 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 王和雄 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 林永謀 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施文森 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 孫森焱 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 陳計男 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 曾華松 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 董翔飛 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 楊慧英 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 戴東雄 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 蘇俊雄 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 黃越欽 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 賴英照 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 謝在全 【意見書】 協同意見書： 大法官 吳 庚 一 考績懲處之合憲性 對公務人員違法失職行為，採取由司法機關懲戒及其服務機關考 績懲處之雙軌制，乃我國特有之制度。設置公務員懲戒委員會（相當 於懲戒法院），掌理懲戒事項，但輕微案件（九職等以下公務人員之 記過及申誡處分）得由主管長官逕行為之，係仿自德國法制；而主管 長官對其屬僚行考績之權，則源於歷代考課之制，考課之後，繼以賞 罰，賞有增秩、遷官、賜爵；罰有貶秩、降職、免官（參看薩孟武， 中國社會政治史（一），增訂七版，三二七頁）。考課之外，再輔以 年勞，「考課是以日月驗其職業之修廢，年勞是以日月驗其資格之深 淺」（元．馬端臨，文獻通考，卷三十九考課）。現行專案考績及年 終考績之分設，與文獻所載考課與年勞之區別亦有若干彷彿之處。 懲戒與懲處併行為訓政時期所建立，是先憲法存在之制度。憲法第七 十七條規定，公務員之懲戒為司法院職權之一，第八十三條則定有考 試院掌理考績等事項之權，憲法作此規定，足以顯示制憲當時並無變 更既存制度之用意。至於現制之良窳，固有仁智之見，若謂法律對考 績賦予賞罰之效果，則構成違憲，並非確論。或謂考績雖得附加獎懲 ，但不得一次記大過兩次免職，以免侵奪司法機關懲戒之權限，然年 終考績累計達兩大過者，依法仍須免職時，應作何理解？又或謂懲處 不妨維持，惟應仿刑法上有期徒刑不能因加重而成無期徒刑，拘役亦 不得變為有期徒刑之例（中國舊律之加贓亦有類此法則），無論記大 過若干次，均不應升級為免職，果如此，現行賞優黜劣之考績功能將 喪失殆盡，相關制度既須全盤重新設計，已超越掌理規範審查之釋憲 機關的權限範圍。矧考績懲處之合憲性業經本院認定有案：釋字第二 四三號解釋稱：「公務人員考績法記大過處分，並未改變公務員之身 分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例（指行政法院之 舊例）不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸」。其前提自是承認 懲處之設為憲法之所許。釋字第二九八號解釋則稱：「公務員之懲戒 乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必 要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之 」（該號解釋理由書中段），此段解釋意旨符合行政法學久已存在之 一項原則：「行政機關對懲戒法規之執行享有優先權」(das Vorrecht der Verwaltungsbehoerde zur Verfolgung und Androhung von Disziplinarrecht），而與懲戒性質相當之懲處其合