解釋字號
釋字第 381 號
解釋日期
民國 84年6月9日
解釋爭點
國大修憲一讀會開議人數標準如何？
資料來源
司法院公報 第 37 卷 7 期 1-8 頁總統府公報 第 6044 號 2-12 頁
解釋文
憲法第一百七十四條第一款關於憲法之修改，由國民大會代表總額三分之二之出席及出席代表四分之三之決議之規定，係指國民大會通過憲法修改案時，必須之出席及贊成之人數。至於憲法修改案應經何種讀會暨各次讀會之出席及議決人數，憲法及法律皆未規定。修改憲法所進行之一讀會程序，並非通過憲法修改案，其開議出席人數究採國民大會組織法第八條代表總額三分之一，或採憲法第一百七十四條第一款所定三分之二之出席人數，抑或參照一般會議規範所定出席人數為之，係屬議會自律之事項，均與憲法無違。至自律事項之決定，應符合自由民主憲政秩序之原則，乃屬當然，併此指明。
理由書
國民大會由自由地區人民直接選出之代表及依政黨比例方式選出之代表組織之，依憲法之規定代表全國國民行使政權。而民意代表機關其職權行使之程序，於不牴觸憲法及法律範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，學理上稱為議會自律或議會自治。至議會規範除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得依其決議予以變通，業經本院釋字第三四二號解釋闡釋甚明。憲法增修條文第一條第九項規定：「國民大會行使職權之程序，由國民大會定之，不適用憲法第三十四條之規定」，亦係本於同一旨趣。
憲法第一百七十四條第一款規定，憲法之修改由國民大會代表總額三分之二之出席及出席代表四分之三之決議，此乃關於國民大會議決通過憲法議案出席及可決人數之規定。國民大會組織法第八條規定，國民大會非有代表三分之一以上人數之出席，不得開議，其議決除憲法及法律另有規定外，以出席代表過半數之同意為之，此為關於國民大會討論議案，無憲法第一百七十四條第一款之適用或法律無特別規定時，必須具備之出席及可決人數之規定。至於修改憲法如何進行讀會以及各次讀會之出席及可決人數，憲法及法律皆未加以規定，於不牴觸憲法範圍內，得依議事自律之原則為之，惟議事自律事項之決定，應符合自由民主之憲政秩序，乃屬當然。中華民國八十一年四月七日修訂之國民大會議事規則第四十四條第二項及第四十六條第三項，則以憲法第一百七十四條第一款為依據，明定修改憲法之議案及複決立法院所提之憲法修正案所進行之第二讀會及第三讀會，其議決以代表總額三分之二之出席，出席代表四分之三之決議行之。而第一讀會之出席人數則未見諸明文，同規則第四十三條，對一讀會中修改憲法之議案，僅規定經大體討論後，應即交付審查。又依據國民大會聲請本院解釋之聲請書及附送資料記載，第一屆國民大會及第二屆國民大會進行修訂動員戡亂時期臨時條款或增訂憲法條文之第一讀會，固多以上開國民大會組織法所定以代表總額三分之一為出席開議之人數，但亦有適用憲法第一百七十四條第一款所定以代表總額三分之二為出席開議之人數者。是故修改憲法所進行之一讀會程序，並非通過憲法修改案，其開議出席人數究採國民大會組織法第八條代表總額三分之一，或採憲法第一百七十四條第一款所定三分之二之出席人數，抑或參照一般會議規範所定出席人數為之，係屬議會自律之事項，均與憲法無違。
意見書
不同意見書： 大法官 孫森焱
憲法規定國家之體制、人民之權利義務、國家之基本組織並基本國策，其制定乃欲確立具有恆久性的客觀的法律規範，使政府的活動範圍有法則可循，人民的合法權利亦得賴以維護；民主政治尤須藉憲法之規定使人民得參與政府政策的制定。雖憲法的規定不能不隨時代的推移而變更其解釋，使其能適應現實社會的變遷，第憲法的解釋不能逾越立憲的原意。倘社會變遷結果，與現行憲法之規定已不能符合，則惟有修改憲法之規定，以利憲政之運作。為維持並保障憲法的優越性和安定性，憲法的修改程序較諸普通法律的修正程序應較繁難，此所以憲法第一百七十四條規定：「憲法之修改，應依左列程序之一為之：由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。」由此可知，我國憲法具有剛性憲法之性質。憲法的修改程序既由制憲機關明定於憲法，以拘束修改憲法之機關，修改憲法之機關即不得自行違背此規定之程序修改憲法。
修改憲法之議案是否應經過讀會之程序，憲法並未特別規定，則國民大會議事規則第四十二條訂定修改憲法之議案應經過讀會之程序，依議會自律或議會自治原則，為憲法增修條文第一條第九項規定所承認。至同規則第四十三條至第四十七條有關第一讀會、第二讀會及第三讀會之規定均為修改憲法之程序，涉及議案之「開議」、「議事」及「議決」三階段。就中第四十四條第二項及第四十六條第三項係依憲法第一百七十四條第一款為依據，訂定修改憲法之議案及複決立法院所提之憲法修正案進行之第二讀會及第三讀會，其議決以代表總額三分之二之出席，出席代表四分之三之決議行之。獨於第四十三條規定之第一讀會則未訂定應出席人數。按第一讀會既為憲法修改程序之開始，而讀會程序之進行，自第一讀會至第三讀會，互相銜接，環環相扣，不容割裂。然則第一讀會之開議人數豈能捨憲法第一百七十四條第一款有關出席人數之規定而不顧，以修改憲法所進行之第一讀會程序並非通過憲法修改案，而謂其開議出席人數憲法及法律皆未設規定？
查國民大會議事規則第四十三條第二項規定修改憲法之議案經大體討論後，應即交付審查，係指經合法提出之議案而言。關於議案之「議事」接續「開議」而進行，應依憲法第一百七十四條第一款規定，經國民大會代表總額三分之二之出席，經過大體討論，然後交付審查，方屬正辦。
本件國民大會聲請解釋憲法之聲請書引述主張以代表總額三分之二之出席為修憲第一讀會之開議人數所持理由謂：「一讀會有實質修憲提案審查權，能否進入二讀會，完全繫乎於此。」又謂：「三讀會制度在議學上有其一定的價值，第一讀會職掌過濾不當的提案」云云，尚非無據。若謂「憲法修改案應經何種讀會暨各次讀會之出席及議決人數，憲法及法律皆未規定」，依議會自律原則，關於修改憲法所進行之一讀會程序，其開議出席人數得以議事規則訂之，不受憲法第一百七十四條第一款規定之限制，依國民大會組織法第八條規定以代表總額三分之一之人數為開議出席人數，與憲法無違云云，自係肯定上揭開議出席人數，與自由民主憲政秩序之原則相符，其結果將使第一讀會之功能大為減損。實則第二屆國民大會第四次臨時會就修憲議案進行第一讀會之大體討論時，亦慎重其事，經過朝野政黨協商，為交叉辯論。其目的無非經由政黨，代表民意，宣示政策之指向，以期所提議案得獲多數代表之支持，使政黨政策得制定為憲法條文。可見國民大會在實際運作上，並未輕忽第一讀會之程序功能，其重要性，毋庸置疑。
憲法所以規定繁難的修憲程序，乃係要求有代表總額三分之二之出席，以絕大多數之民意為基礎，進行嚴謹的修憲「議事」程序，使修憲議案之成立，自始即能符合絕大多數人之利益。如此，民意方能切實介入公共政策之訂立，達成民主政治之真正目的。如果僅由代表總額三分之一之出席即得開議，則代表總額三分之二之絕大多數民意，對於修憲議案之討論竟告缺席，俟第二讀會始就審查意見討論議決。然則第一讀會程序之進行，豈非徒具形式，無何實益？本件大法官多數意見解釋修改憲法之議案開議人數，不受憲法第一百七十四條第一款規定之限制，削弱第一讀會程序之功能，與我國憲法為剛性憲法之性質牴觸，自難同意。爰提出不同意見如上。
相關附件
抄第二屆國民大會第四次臨時會聲請書
中華民國八十三年七月二日
（83）國四臨會全秘議字第○九一五號
受文者：司法院
主 旨：國民大會進行修憲第一讀會之開議出席人數，究應適用憲法第一百七十四條第一款或國民大會組織法第八條發生疑義，敬請 惠予解釋見復。
說 明：
一、本案經於本年六月一日第十七次大會討論決議：「有關修憲第一讀會開議出席人數之爭議，送請司法院大法官會議解釋。」爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定聲請大法官會議解釋。
二、檢具本會聲請書乙份。
秘書長 陳金讓
國民大會聲請書
壹、聲請解釋憲法之目的
聲請釋示憲法第一百七十四條第一款規定：憲法之修改，應「由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議」為之。其中所謂三分之二之出席之涵義究係指國民大會討論修憲議題開議時之出席人數，抑為討論既經停止，進行決議時所必須之最低出席人數？事關上開修憲條款適用之疑義，爰經第二屆國民大會第四次臨時會第十七次大會之決議，依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之規定，聲請釋示「國民大會進行修憲第一讀會時之大會開議出席人數標準。」
貳、疑義或爭議之性質、經過及涉及之憲法條文
甲、有關國大開議與議決出席人數之規定
一、憲法第二十七條第一項第三款，賦予國民大會修改憲法之職權。
二、國民大會組織法第八條規定：國民大會非有代表三分之一以上人數之出席，不得開議，其議決除憲法及法律另有規定外，以出席代表過半數之同意為之。
三、憲法第一百七十四條規定：憲法之修改，應依左列程序之一為之：一、由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。
四、國民大會修正前及現行議事規則，對修憲案審議程序之規定如下：修正前國大議事規則 第九章 讀會
第四十五條 修改憲法之議案，均須經過讀會之程序。
第四十六條 第一讀會朗讀議案後，提案者須說明其要旨。
如出席代表有疑義時，得請提案人解釋之。
第四十七條 審查完竣之議案，經審查委員會說明其審