【解釋字號】
釋字第 359 號
【解釋日期】
民國 83年7月15日
【解釋爭點】
財政部就農地非農用等情處罰鍰之函釋違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 36 卷 9 期 27-36 頁總統府公報 第 5918 號 4-13 頁
【解釋文】
財政部中華民國七十九年三月十五日台財稅字第七八○四三七九一一號、八十年四月二十日台財稅字第八○○一二八一六一號及同年六月四日台財稅字第八○○一七四○四一號等函，係基於主管機關之職權對於土地稅法第五十五條之二罰鍰數額之計算所為之釋示，符合該法條規定之意旨，為遏阻違法使用農地，以增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。
【理由書】
國家為達成維持及擴大農場經營規模之目的，對於將農業用地在依法作農業使用期間，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者，設有免徵土地增值稅之獎勵，農業發展條例第二十七條及土地稅法第三十九條之二規定甚明。但對再移轉與非自行耕作農民或非依法令變更為非農業用地使用者，土地稅法第五十五條之二亦有處以原免徵土地增值稅額二倍罰鍰之明文。而農業發展條例第三十條定有每宗耕地不得分割之原則，其非依法以耕地之一部，改為非農業用地使用，自亦為法所不許。財政部中華民國七十九年三月十五日臺財稅字第七八○四三七九一一號、八十年四月二十日臺財稅字第八○○一二八一六一號及同年六月四日臺財稅字第八○○一七四○四一號等函，就上述罰鍰之計算，謂應以全部土地原免徵土地增值稅額為準，而不按非依法令變更使用面積與該宗耕地面積之比例計算，係基於主管機關之職權對於土地稅法第五十五條之二罰鍰數額之計算所為之釋示，符合該法條規定之意旨，為遏阻違法使用農地，以增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。惟非依法令變更使用之農地，應否分別情節輕重，科以額度不同之罰鍰，仍應由主管機關予以檢討，併此指明。
【相關附件】
抄陳０豐聲請書
受文者：司法院
主 旨：為因臺灣高等法院八十一年度財抗字第一七○三號刑事裁定所適用之土地稅法第五十五條之二第三款之規定及財政部八十年六月四日臺財稅字第八○○一七四○四一號函之規定，有牴觸憲法疑義，爰謹聲請鈞院大法官會議解釋事。
說 明：
一、本件事實經過：
（一）緣聲請人於民國七十八年元月二十七日購入坐落臺北市溪洲段二小段地號五號，面積九○五坪之農業用地，並於此土地上從事耕作。迨至民國七十八年八月二十四日（如附件一) ，鑑於收穫之農作物需倉庫儲存，以防洪防颱，並調節市場所需，故使用前揭土地之一部分建築倉庫，而其餘土地則仍作農業使用。因建築倉庫係為儲存土地所出產之農作物，故與農業用地之使用，息息相關。
（二) 就土地稅法被訴違章部分，案經臺灣臺北地方法院士林分院八十一年度財土字第五一號刑事裁定裁罰（如附件二)，經聲請人抗告後，臺灣高等法院以八十一年度財抗字第一七○三號刑事裁定駁回抗告確定（如附件三) 。
（三) 按臺灣臺北地方法院十林分院及臺灣高等法院均係以土地稅法第五十五條之二第三款之規定為裁罰依據，臺灣高等法院並適用財政部八十年六月四日臺財稅字第八○○一七四○四一號函之規定，認定本案罰鍰之計算應以該宗土地原免徵土地增值稅為準，而不依聲請人實際使用土地建築倉庫之面積比例計算。
二、聲請人對本案所持見解
（一) 原裁定所適用之土地稅法第五十五條之二第三款，牴觸法律不溯及既往原則：
按法律不溯既往原則，乃基於憲法上法安定性原則所導出之憲法上基本原則，係保障人民對於和已經發生之事實關係相連結之法律效果繼續被承認之信賴。查土地稅法第五十五條之二第三款之規定，係於民國七十八年十月三十日始經總統公布，聲請人於民國七十八年八月二十四日完成建築前揭倉庫時，並無此規定。故聲請人建築倉庫時，即確信並未違反土地稅法，亦無被科處罰鍰之慮。因此土地稅法第五十五條之二新增規定，即不得用以處罰聲請人。惟臺灣高等法院卻以「本件抗告人（即聲請人) 係於土地稅法增訂條文公布生效後，經查獲仍有違法變更非農業使用情事，自應依上開法令規定處罰」為由，仍科處聲請人罰鍰。然而，聲請人既於土地稅法第五十五條之二公布生效前，即已完成建築本案倉庫之行為，且經向戶政機關申請編列門牌在案，除聲請人於前揭新增條文生效後，復有新建、增建之行為外，承審法院自不得就此一已完作行為之狀態，再予處罰。矧，建築倉庫與建築一般房舍一樣，必使用至倉庫或房舍老舊後方才拆毀，而不會僅使用數月旋即拆除，如此方不會損失建築房屋所投資之金額，亦不會浪費社會資源而損及社會經濟整體發展。如依臺灣高等法院如此適用法律之結果，必將使聲請人面臨兩難之處境，亦即：於倉庫建築完成後兩個月，為避免被依土地稅法第五十五條之二第三款之新增規定處罰，而主動於新法生效前拆除（按惟拆除倉庫等房舍所需時日，何僅數日即足以完成，是聲請人依客觀情形，自亦不可能於新法生效前拆除已建妥之倉庫) ；或者，不拆除倉庫，卻被處以高達新臺幣一千三百餘萬元之罰鍰。然而，法律之制定及適用，其目的當不至於係陷人民於進退兩難之困境。故臺灣高等法院上開適用法律，顯有違法律不溯既往原則，且違反憲法第十五條對於人民財產權之保護。易言之，土地稅法第五十五條之二第三款公布生效後，應僅能規範其後之非法變更農業用地使用情形，或雖變更在公布生效前，但可立即更改回農業用途者。對於變更在公布生效前，依客觀情形，顯不能更改回復者（如本件之情形) ，則不得加以適用。
（二) 聲請人僅使用前揭農地面積之百分之二十二建築倉庫，其他部分則仍作農業用途。因此，縱使應依土地稅法之規定處罰，亦應僅按農地面積之百分之二十二計算罰鍰，方符「比例原則」：
1 查「每宗耕地不得『分割』或移轉為共有。‥‥‥」農業發展條例第三十條固載有明文：惟此一規定之立法目的，旨在防止農地細分，發揮農地經營效益，非謂凡有關農地之一切法令（如土地稅法第五十五條之二) ，均必以每宗農地為單位，司法、行政機關於適用法律、發布命令時，自仍應本諸職權，參考立法背景、行政目的，而為妥適之處置。本案聲請人違章使用農地之面積，僅為本案農地面積之百分之二十二，既屬承審法院所一再確認之事實，而農地之一部不依法作農業使用，依土地稅法第五十五條之二之規定，自僅須依其違章使用之面積處罰為已足，殊無「一部違章，全部處罰」之理，財政部八十年六月四日臺財稅字第八○○一七四○四一號行政命令，其為達成預見之行政結果，而採取不成比例之措施，顯已違「比例原則」。而臺灣高等法院卻仍依財政部此一違憲之行政命令駁回聲請人之抗告，於法顯有未洽。
2 再查，土地稅法第五十五條之二規定之立法目的係為維持農業用地於發生移轉之法律行為後，仍能用於農業用途。故如農業用地經移轉所有權後，僅一部被非法變更用途，其餘部分仍使用於農作，則仍用作農業用途之部分，並不違反前開法律規定之目的，自不應將此部分面積原免徵之土地增值稅亦列入加倍處罰之列。查聲請人之上開農地尚有百分之七十八之面積仍使用於農作，則依前述見解，對於此部分面積原免徵之增值稅，即不可加倍處罰，如此方符土地稅法第五十五條之二之立法目的。再者，就本條規定之文義觀之，係指農業用地之全部均被非法變更用途，方才科處原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰。因此，財政部之上開函示，實已不當擴張法律規定，並侵害人民之財產權。
三、聲請解釋憲法之目的
綜上所陳，原確定裁定所適用之土地稅法第五十五條之二及財政部八十年六月四日臺財稅字第八○○一七四○四一號函，不僅有違法律不溯既往之原則，亦牴觸憲法第十五條對於人民財產權保護之規定。為此懇請鈞院大法官會議惠准解釋憲法，賜為釋示：「一、土地稅法第五十五條之二僅適用於該條文公布生效後，所發生之非法變更使用農業用地之情事或雖發生於該條文公布前，但依客觀情形可立即更正回復為農業用途者。對於完成於該條文公布前之非法變更使用農業用地，於該條文公布後，非法變更使用之狀態仍繼續存在，且客觀上無法立即更正回復者，不在適用之列。二、土地稅法第五十五條之二規定之『處以原免徵土地增值稅二倍之罰鍰』，係指農業用地全部被非法變更用途之情形而言，若僅一部被非法變更用途，則罰鍰之計算應以實際變更為非農業用途之土地，依其面積比例計算罰鍰數額。三、本件在財務案件處理辦法另以法律規定對於財務案件之刑事裁定之救濟途徑之前，應准聲請人以原確定裁判違背法令為由，適用刑事訴訟法第四四一條以下有關規定，聲請最高法院檢察總長提起非常上訴，以資救濟。」為此謹懇請鈞院鑒核，賜准解釋憲法，以保民權，至感德便。
附件一：士林區戶政事務所函影本。
附件二：臺北地方法院士林分院刑事裁定影本。
附件三：臺灣高等法院刑事裁定影本。
聲請人：陳０豐
中 華 民 國 八 十 二 年 三 月 二十四 日
附件 三：臺灣高等法院刑事裁定 八十一年度財抗字第一七○三號
抗告人即 陳０豐
受處分人
右抗告人因違反土地稅法案件，不服臺灣臺北地方法院士林分院，中華民國八十一年八月十二日第一審裁定（八十一年度財土字第五一號) 提起抗告，本院裁定如左：
主 文
抗告駁回。
理 由
一、本件抗告人取得溪洲段二小段五地號農業用地乙筆後，未依法令變更為非農業用地使用，作為上真和食品有限公司倉庫使用，經士林分處農業用地會勘小組於七十九年十二月十一日查獲送罰之事實，有會勘及複勘查核清單及照片等在卷可稽，其違章事證明確，原法院引用土地稅法第五十六條第三項，行為時同法第五十五條之二第三款，裁處罰鍰新臺幣一千三百三十三萬八百九十六元，認事用法，經核尚無不合。二、抗告理由略以：「一、土地稅法第五十五條之二係於七十八年十月三十日始經總統令修正公布，依中央法規標準法第十三條規定應