【解釋字號】
釋字第 348 號
【解釋日期】
民國 83年5月20日
【解釋爭點】
教育部就陽明公費醫學生分發及證書保管等規定違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 36 卷 7 期 24-30 頁
【解釋文】
行政院中華民國六十七年元月二十七日臺（六七）教字第八二三號函核准，由教育部發布之「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。
【理由書】
行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國六十七年元月二十七日核准，以臺（六七）教字第八二三號函發布「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」，作為處理是項業務之依據。該要點第十三點內規定「服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管」，於第十四點規定「公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第十三點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費」，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。
【意見書】
協同意見書： 大法官 楊建華 吳庚
一 按公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，學理上固有各種不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，則應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。本件契約之目的，在於解決公立醫療機構醫師缺乏之行政上目標，契約當事人一方之國立醫學院提供公費待遇及醫師養成過程中各種便利，公費學生則負畢業後在公立醫療機構擔任公職，執行醫療職務之義務，其訂約之依據為教育部依職權發布之命令（內部規章），即「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」，綜上以觀，國立醫學院與公費學生間之約定，屬公法上之契約，自無疑問。因契約之性質不同，究應適用行政救濟程序，或應適用民事訴訟程序，在行政訴訟法修正案擬增加審級與給付、確認之訴，即將完成立法程序之際，在法律上更有區別之必要，而本件在民事訴訟程序中，對契約之法律性質，迭有爭執，亦應予澄清。
二 公法契約固應由行政主體與他造當事人就約定之內容自由達成協議，因意思表示合致而成立。惟行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂契約恒以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部，此種公法上之定型化契約，亦屬常見（本件之公費生於入學時先出具「志願書」，嗣於上述要點發布後，又簽訂「保證書」－見教育部臺（七九）訴字第五三二六三號訴願決定書所載－表示願遵守學校各種規定，係屬定化契約之一種）。就此種契約而言，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務。本件契約雖無此種情形，仍應於理由中詳為表明。
多數大法官通過之解釋文固應支持，惟其解釋理由仍有待補充，爰提出協同意見書如上。
不同意見書： 大法官 李志鵬
中華民國憲法第八十條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」。第一百七十條又規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律」。從此可知我國係採制定法主義。查我國法律迄今尚未就所謂「公法契約」或「行政契約」為明文之規定，雖然部份行政法學者已在其著作中，論及所謂「公法契約」或「行政契約」，但尚未為法律採行，僅係學者之討論而已。又查主管機關從學者之說，欲採德國立法例，在行政程序法草案中，對行政契約作若干規定，事實上尚在討論階段，未經立法院議決通過，不得謂之為我國法律。
日本行政法學者，在第二次世界大戰之前，已有部份討論到「公法契約」或「行政契約」。戰後討論者更多。但迄今日本立法機關，尚未從學者之議，制定日本「公法契約」或「行政契約」法，以為施行之依據。
英美法係國家，均制定有完善之「契約法」，各大學法學院均列「契約法」為必修之重要課目，律師考試亦列為必考之課目。英美契約法並無所謂「公法契約」及「私法契約」之分，無論公私法契約，一體適用相同原則，相同之理論，數百年來並無窒礙難行之處。
德國學者早在二十世紀初，已討論「公法契約」或「行政契約」，但至一九六三年始在行政手續法草案中，對「公法契約」作若干規定，該草案提交國會後，經十餘年之討論，至一九七六年始完成立法程序，公布施行。
綜觀全部規定計九條，其要旨如左：
（一）契約之定義及範圍：由第五十四條至第五十六條加以規定，當事人限於「官署」及對之為行政處分之「相對人」，可見範圍至屬有限。
（二）契約係要式契約：第五十七條規定應以書面為之。
（三）第三人及「官署」之同意：第五十八條規定公法契約涉及第三人或其他「官署」者，應經該第三人及「官署」之同意。
（四）契約之無效：第五十九條規定公法契約無效之原因，至為詳盡。
（五）契約之解除權：第六十條規定在一定情形下，契約當事人之一方得解除公法契約。
（六）假執行：第六十一條規定當事人得約定接受假執行。
（七）民法之準用：第六十二條規定公法契約除前述規定外，準用民法之規定。
綜觀德國法律規範「公法契約」，從討論至制定為法律，歷經數十年，故關於「公法契約」之規定，至屬完備，應為各級法院裁判之準繩。反觀我國法律，迄今尚未制定「公法契約」或「行政契約」之規範。學者之間對於「公法契約」或「行政契約」又無一致之認識。今多數大法官著成本件解釋，多處謂「行政契約」如何云云，尚乏實體法上之依據，至為遺憾。為此爰依法提出不同意見書，請隨本件解釋一併公布。
【相關附件】
抄周０文聲請書
受文者：司法院大法官會議
主 旨：為醫師證書乙案，聲請人向行政院衛生署及教育部提出民事訴訟，經最高法院八十一年度臺上字第二一五七號判決駁回確定（附件一，以下簡稱前述最高法院判決）。此確定終局裁判所適用之法律或命令或其適用法律或命令所表示之見解，發生有牴觸憲法之疑義。懇請鑒核，賜予解釋，以彰國法，而保民權為禱。
說 明：
壹、解決疑義或爭議，必須解釋憲法之理由及所引用之憲法條文
憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第二十三條規定：「以上列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第一百七十二條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效。」今教育部及衛生署根據非法律之「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」之行為（附件二，以下簡稱前述服務要點）已造成限制聲請人之工作權及生存權之結果。
而前述最高法院判決竟認可教育部及衛生署依前述服務要點之行為為依法令之行為。聲請人認為此確定終局裁判所適用之法律或命令或其適用法律或命令所表示之見解有牴觸憲法第十五條、第二十三條及第一百七十二條之疑義。故懇請惠予解釋為禱。
貳、疑義或爭議之性質與經過，及對本案所持之立場與見解
一、聲請人係民國六十五年考入國立陽明醫學院醫學系。當年之大學聯招簡章明載：「國立陽明醫學院醫學系錄取學生享受公費六年，畢業後須接受分發公立衛生醫療機構至少服務六年」，故一旦聲請人考入是系，則聲請人與陽明醫學院及教育部間依大學聯招簡章所載成立一私法契約，而非公法契約。有最高法院六十一年臺上字第一六七二號判例（附件三)及教育部臺七十九年度訴五三二六三號訴願決定書（附件四）可證。民國六十七年教育部、陽明醫學院及相關單位訂定了前述服務要點，但其內容並未通知聲請人，亦從未徵求聲請人之同意。故前述服務要點顯然不是雙方私法契約之範圍。前述最高法院判決亦認為教育部及衛生署依前述服務要點之行為乃依法令之行為，而非依私法契約之行為，故知該判決亦認定前述服務要點並非雙方契約之範圍。前述服務要點第十三點第二項規定：「公費生服務未期滿者‥‥‥其專業證書，先由分發機關代為保管。」第十四點規定：「公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第十三點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費。」此兩點規定即為此爭議之焦點所在。
二、聲請人於七十二年畢業後，順利通過考試院考試，取得醫師資格。遂依醫師法第六條及第七條之規定，向衛生署請領醫師證書。豈知衛生署認為依前述服務要點第十三點之規定，衛生署可不必依醫師法規定，將醫