【解釋文】
內政部中華民國七十五年十一月二十五日及七十九年六月二十二日修正發布之自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係基於主管機關之權限，為執行土地法第三十條及耕地三七五減租條例第十九條等規定而訂定，其中關於申請人住所與所承受農地或收回農地之位置，有所限制，係本於當時農地農有並自耕之土地政策，兼顧一般耕作工具之使用狀況而設，作為承辦機關辦理是項業務之依據，與憲法尚無牴觸。至上開注意事項所定以住所或現耕農地與所承受之農地是否屬同一縣市或毗鄰鄉鎮，為認定能否自耕之準據，仍應斟酌農業發展政策之需要、耕作方式及交通狀況之改進，隨時檢討修正，以免損害實際上有自耕能力農民之權益，併此說明。
【理由書】
私有農地之移轉，其承受人以能自耕者為限，又收回出租農地，自耕之出租人須有自任耕作之能力，分別為土地法第三十條、耕地三七五減租條例第十九條所明定。內政部基於主管機關之權限，為執行上述法律及農業發展條例等規定，訂有自耕能力證明書之申請及核發注意事項，其中關於申請人住所與所承受農地或收回農地之位置，有所限制，並於修訂前述注意事項時，屢經調整。中華民國七十五年十一月二十五日修正發布之上開注意事項第三點第四款規定：申請人之住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區）者，視為不能自耕，不准核發證明書，但交通路線距離在十五公里以內者，不在此限。此項規定嗣於七十九年六月二十二日修正為第六點第一項第二款，其內容為：承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者，始得核發證明書，均係本於當時農地農有並自耕之土地政策，兼顧一般耕作工具之使用狀況而設，作為承辦機關辦理是項業務之依據，與憲法尚無牴觸。至上開注意事項所定以住所或現耕農地與所承受之農地是否在同一縣市或毗鄰鄉鎮，為認定能否自耕之準據，仍應斟酌農業發展政策之需要、耕作方式及交通狀況之改進，隨時檢討修正，以免損害實際上有自耕能力農民之權益，併此說明。
【意見書】
不同意見書： 大法官 李志鵬
中華民國憲法第十五條規定：「人民之財產權，應予保障」，第一百四十三條又規定：「人民依法取得之所有權，應受法律之保障與限制」，憲法如此規定，乃因法律係經立法院通過，由總統公布者，較行政命令為慎重，故行政機關不得以行政命令限制人民依法取得之所有權，是為當然之解釋。法律對私有農地所有權所設之限制，計有土地法第三十條及耕地三七五減租條例第十九條等規定。前者規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限」。後者規定：「耕地租約期滿時，出租人不能自任耕作者，不得收回土地自耕」，兩項法律均無自耕農住所在何地之限制。查內政部發布之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」係行政命令，其第六點第一項第二款規定：「申請核發證明書之農地，應符合承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者之規定」。第八點第一項第一款又規定：「本注意事項於出租人收回農地自耕時，準用之」。上項行政命令以「住所地」限制自耕農對私有農地之承買權及出賣權，致住嘉義市之自耕農，不得購買嘉義縣之私有農地，亦不得在租賃契約期滿後，收回在嘉義縣之私有農地自耕，嚴重妨害自耕農對私有農地所有權之行使及農業發展，以致無數農地廢耕。故內政部所頒前開命令，已牴觸憲法第十五條及第一百四十三條立法之本旨，應即停止適用。多數大法官認為內政部所發布之上開行政命令，不觸憲法，並著成解釋，本席歉難同意，爰依法提出不同意見書，請隨本件解釋一併公布。
【相關附件】
抄黃０江聲請書
受聲請單位：司法院大法官會議
聲 請 人：黃０江
聲請事項：為內政部 79.06.22 內地字第八○○三九九號函修訂自耕能力證明書之申請及核發注意事項，未立但書包容延伸修訂前已具形成之自耕能力工作權剝奪一項，聲請解釋憲法。
說 明：
一、聲請人為一個專業農民，因學識淺薄，不諳法律規定，故八十一年九月七日不知應以確定終局裁判，始准依法提舉聲請解釋憲法之規定，請鈞大法官會議能諒解，惠准聲請人繼續聲請解釋。
二、聲請人因為內政部 79.06.22 內地字第八○○三九九號函新規定：「承受農地申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉鎮市區範圍內者」，因此之新修訂，致聲請釋憲人原具有合法耕作權，只要未逾越十五公里，不受禁止跨越不同縣市鄉鎮市區限制的工作權益喪失。致嘉義市東區區公所不予核准簽發自耕能力證明書，逕向嘉義市政府、省政府、行政法院提舉違憲之「訴願」、「再訴願」與「行政訴訟」，終局裁判亦不以憲法第十五條「人民工作權應予保障」為重，實難令聲請人信服。
三、內政部 79.06.22 內地字第八○○三九九號函規定：「承受農地申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉鎮市區範圍內者」。按上述規定確有違「內賊難防」之定律，實難有積極證據足資證明能百分之百有效防止同一縣或不同縣市鄉鎮市區區域範圍內之假農民（內賊）炒購農地。在此情況下，以剝奪修訂前規定，只要不逾越十五公里，不禁止跨越不同縣市鄉鎮市區之已具合法耕作權，真正農民權益，顯有欠公道，實難適合憲法第二十三條：有維持社會秩序或增進公共利益所必要之法理真義。
四、聲請人是一個初中二年肄業學識淺薄農民，對於耕權之不合法理的被奪確難能用書狀完善透徹表達，同時無能力負擔律師撰狀費用。如果能以口述較能十足完善通暢表達。為保障原已具有之工作權益，希望
鈞大法官會議惠准依大法官會議法第十二條規定，票傳聲請人到
鈞大法官會議做詳細口述補充說明，工作權應該受憲法保障不該被剝奪之理由。
狀請
鈞 大法官會議調閱八十一年九月七日釋憲聲請書狀所陳及附件資料，合併本狀所陳詳加斟酌，以尊嚴聖職博學之大智，秉公解釋憲法。以確保聲請人享有應受憲法保障工作權權益，實感德便。
附件：
一、行政法院判決文八十一年判字第一○一○號判決書影本一份。
二、（81）院臺秘二字第一四九一七號函影本一份。
聲請人：黃０江
中 華 民 國 八十一 年 十 一 月 十 六 日
附件 一：行政法院判決 八十一年度判字第一○一○號
原 告 黃０江
被告機關 嘉義市東區區公所
右原告因自耕能力證明書事件，不服臺灣省政府中華民國八十一年一月三十一日八十一府訴一字第一五二二二一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告擬收回其所有座落嘉義縣新港鄉三間厝段一○二○號之三七五出租耕地自耕，於八十年六月二十一日向被告機關申請自耕能力證明。因原告擬收回之農地座落嘉義縣新港鄉三間厝段，與其住所（嘉義市東區）為不同縣、市，且無毗鄰鄉（鎮、市、區），核與自耕能力證明書之申請及核發注意事項第六點第一項第二款規定不符，被告機關乃予以駁回。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲將兩造訴辯意旨，摘敘於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告係自耕農，曾獲准核發自耕能力證明書在案，又現耕農地與擬承受農地均座落於嘉義縣新港鄉三間厝段，上開農地，目前均由原告續耕作中，合先敘明。二、本案爭執點，係內政部七十九年六月二十二日臺七九內地字第八○○三九九號函，略將「‥‥‥但其交通路線距其在十五公里以內者，不在此限。」之條件予以刪除，是否違反憲法第十五條經濟上受益權？是否違反「法律不溯及既往之原則」？經查：（一）人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；命令與憲法或法律牴觸者無效，中華民國憲法第十五條、第一百七十二條定有明文。本件被告機關否准核發原告自耕能力證明書，係依據內政部七十九年六月二十二日臺七九內地字第八○○三九九號函辦理，顯已違憲。（二）原告已具有自耕農身分，曾獲准核發 73.03.09 七九府建農字第一二二一三號自耕能力證明書在案。詎被告機關僅憑內政部命令竟否准核發原告有自耕能力證明書，顯有違法律不溯及既往之原則，且剝奪跨越不同縣市毗鄰鄉鎮市區之農民原有工作權，顯屬違憲。三、被告機關於答辯書第三點辯稱：內政部七十九年六月二十二日臺（79）內地字第八 ○○三九九號函頒自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係為防止假農民購買地等云云，究乏學理依據，且有違憲法第十五條規定。原告住所距農地只有九．七公里，跨不同縣市鄉鎮市區（民雄鄉）約三公里，即被判定「假農民」，不合申請自耕能力證明，既然是假農民，但在住所同縣市或不同縣市毗鄰鎮市區範圍內遠距九．七公里之距，亦可由假農民變成真農民可准有自耕能力，如此可真可假，又可假可真，復有違憲法第一百四十三條規定。四、八十一年四月二十二日（星期三）中國時報第六版刊載：內政部再修訂「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，新規定：「承受農地與申請人之住所和現耕農地，應在同一縣市，或不同縣市，但為毗鄰鄉鎮市區範圍內，或不在毗鄰鄉鎮市區範圍而交通路線距離在二十公里以內者」，有該報紙附呈為證。顯又回歸出七十九年六月二十二日未修訂前之規定，包容不同縣、市，不在毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內之有自耕能力申請人，且將原來十五公里距限， 放寬為二十公里， 足證七十九年六月二十二日臺（79）內地字第八○○三九九號函修改施行之前揭「注意事項」，限制申請人之住所，須與承受農地在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區)範圍內，殊欠考慮，確已損及原告權益。原處分及訴願、再訴願決定顯有違誤，請均予撤銷，以保權益等語。
被告機關答辯意旨略謂：一、按內政部七十九年六月二十二日臺（79）內地字第八○○三九九號函頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第六點第一項第二款規定：「承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者。」作為規範。本案原告擬承受之農地座落於嘉義縣新