【解釋字號】
釋字第 342 號
【解釋日期】
民國 83年4月8日
【解釋爭點】
立法院就國安會議等三法之審議程序得為釋憲機關審查？
【資料來源】
司法院公報 第 36 卷 6 期 1-10 頁
【解釋文】
立法院審議法律案，須在不牴觸憲法之範圍內，依其自行訂定之議事規範為之。法律案經立法院移送總統公布者，曾否踐行其議事應遵循之程序，除明顯牴觸憲法者外，乃其內部事項，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，並非釋憲機關審查之對象。是以總統依憲法第七十二條規定，因立法院移送而公布之法律，縱有與其議事規範不符之情形，然在形式上既已存在，仍應依中央法規標準法第十三條之規定，發生效力。法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法，亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，如尚有爭議，並有待調查者，即非明顯，依現行體制，釋憲機關對於此種事實之調查受有限制，仍應依議會自律原則，謀求解決。關於依憲法增修條文第九條授權設置之國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局之組織法律，立法院於中華民國八十二年十二月三十日移送總統公布施行，其通過各該法律之議事錄，雖未經確定，但尚不涉及憲法關於法律成立之基本規定。除此之外，其曾否經議決通過，因尚有爭議，非經調查，無從確認。依前開意旨，仍應由立法院自行認定，並於相當期間內議決補救之。若議決之結果與已公布之法律有異時，仍應更依憲法第七十二條之規定，移送總統公布施行。
【理由書】
依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱之為國會自律或國會自治。又各國國會之議事規範，除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用之際，且得依其決議予以變通，而由作此主張之議員或其所屬政黨自行負擔政治上之責任。故國會議事規範之適用，與一般機關應依法規嚴格執行，並受監督及審查之情形，有所不同。
立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權，憲法第六十二條定有明文。立法院行使職權之程序，憲法雖未詳加規定，惟其審議法律案，須依議事規範為之，而議事規範係由立法院組織法、議事規則及議事慣例等構成，與一般民主憲政國家國會所享有之自律權，並無二致。立法院於審議法律案過程中，曾否踐行其議事規範所定程序乃其內部事項，除牴觸憲法者外，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，並非釋憲機關審查之對象，此在各國實務上不乏可供參考之先例。美國聯邦最高法院一八九○年裁判認為：法案經國會兩院議長署名送請總統批准並交付國務卿者，即應認該法案已經國會通過，無須審酌國會兩院之議事錄及有關文件。此係基於權力分立，各部門平等，互相尊重之意旨，司法機關就此等事項之審查權應受限制（見 Field v. Clark, 143 U. S. 649）。日本最高裁判所一九六二年裁判認為：警察法修正案既經參眾兩院議決，並循法定程序公布，法院唯有尊重兩院之自主性，不應就上訴論旨所指有關制定該法議事程序之事實加以審理，進而判斷其有效或無效（日本最高裁判所大法庭一九六二年三月七日判決）德國聯邦憲法法院一九七七年裁判亦認為：議會之議事規範除牴觸憲法者外，有關議事進行及紀律等事項，均屬議會自律之範圍。法律在審議過程中曾經不同黨派之議員參與協商，提付表決時又無基本爭議，則於表決時，不論出席人數如何，若未有至少五人以上議員之質疑，而經確認其無決議能力，即於決議之效力不生影響(BVerfGE 44, 308ff.)。此等判例所含國會議事實務之細節，雖因各國制度有異，難期一致，然其尊重議會自律之理念，則並無不同。是以總統依憲法第七十二條規定，因立法院移送而公布之法律，縱有與其議事程序不符之情形，然在形式上既已存在，依中央法規標準法第十三條之規定，仍生效力。
法律因牴觸憲法而無效，固不以其內容牴觸憲法者為限，即其立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者（如未經憲法第六十三條之議決程序），則釋憲機關仍得宣告其為無效。然如其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，尚有爭議，並有待於調查者，則事實尚未明顯。依司法院大法官審理案件法第十三條第二項規定，大法官解釋憲法得準用憲法法庭之規定行言詞辯論，乃指法律問題之辯論，與宣告政黨違憲事件得調查證據之言詞辯論，有所不同，即非釋憲機關所能審究，且若為調查事實而傳喚立場不同之立法委員出庭陳述，無異將政治議題之爭議，移轉於司法機關，亦與憲法第七十三條之意旨有違，應依議會自律原則，仍由立法院自行認定之。關於依憲法增修條文第九條授權設置之國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局三機關，其組織應以法律定之。行政院提出各該機關組織之法律草案後，立法院於同條第三項所定期限屆滿前審議，並經總統於中華民國八十二年十二月三十日依立法院同日（八二）院臺議字第四○一八、四○一九及四○二○號咨文公布施行。其通過各該法律之議事錄，雖未經確定，但非議事日程上之討論事項，尚不涉及憲法關於法律成立之基本規定，亦即並非足以影響各該法律成立之重大瑕疵。至除此之外，其瑕疵是否已達重大程度，則尚有爭議，立法院當時議事情形混亂，導致議事錄迄未確定，各該法律案曾否經實質議決，自非明顯，更無公眾週知之可言。依前開說明，應由立法院於相當期間內議決補救之。若議決之結果與已公布之法律有異時，應更依憲法第七十二條之規定，移送總統公布施行。其生效日期，則得依中央法規標準法第十二條及第十三條之規定決定之。
該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官吳庚、翟紹先、翁岳生、李鐘聲、楊日然、張承韜、劉鐵錚、史錫恩、張特生、楊與齡、鄭健才、陳瑞堂、馬漢寶、楊建華出席，秘書長葛義才列席；會中通過之解釋文、解釋理由書、馬大法官漢寶提出之協同意見書及楊大法官建華提出之不同意見書，均經司法院以院令公布。
【意見書】
協同意見書： 大法官 馬漢寶
本件解釋，其理由書節錄外國判例文字作為理由書之內容，本席認為此一方式欠妥，爰提協同意見書，說明其理由如次：
中華民國司法院大法官解釋憲法及統一解釋法律與命令，除依法應參考制憲、修憲及立法資料外，自得於審查過程中參考內外國之判例、學說、習慣等其他相關資料。惟解釋文及解釋理由書之文字，係大法官基於中華民國憲法及法律規定，本個人之知識、智慧與經驗，獨立而合議所作成，有其本身之權威與尊嚴，而不宜仰仗外來之助力，包括外國之資料在內。外國資料之引據，主要在於案件審查過程中，用以支持及加強對於解釋文及解釋理由書提出之見解，使其更具說服之力。本件解釋理由書，分別節錄與美國聯邦最高法院一項，判決日本最高裁判所一項判決及德國聯邦憲法法院一項裁判有關之文字，作為理由書之內容。該三案之事實與爭議與本件解釋案之事實與爭議，均頗有出入，而並非無可質疑之處，致節錄各案有關文字，煞費心機，徒增大法官對此段文字所負之責任。
依本席之見，上述外國判例，即使認為「其尊重議會自律之理念，則並無不同」，而具有參考價值，亦宜以下列二種方式處理：
（一）首先宜用加（註）方式，即在理由書「此在各國實務上亦不乏可供參考之先例」下加（註）字，然後將節錄上述三國判例之文字記入於理由書後所加之（註）內。加（註）為學術性文字通用之方式，其可取之處，在於（註）內文字較具舉例與參考之意，即所舉之例僅供參考，並非必限於此是。司法院大法官之解釋如未曾用過加（註）方式，則既然法無明文禁止，何妨開此一例，亦可略增大法官解釋之學術性。
（二）其次可採括弧方式，即在「此在各國實務上亦不乏可供參考之先例」下加括弧（如……），然後記入節錄三項外國判例之文字。如此亦可達到提供參考之目的，並得減輕對節錄文字所負之責任。
本席提出上述意見，主要在呼籲今後如必須引用外國資料，其宜採之方式，不再將外國資料直接用於解釋文或解釋理由書內，而係於解釋理由書後採加（註）方式。不得已時，再用正文內加括弧之方式。如此，一則可利用堪供參考之外國資料，以加強大法官解釋之依據，一則亦可顧及並維護中華民國大法官解釋本身之權威與尊嚴。
不同意見書： 大法官 楊建華
中華民國憲法增修條文第九條第一項、第二項規定「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局」，「行政院得設人事行政局」。因上述三機關原係依動員戡亂時期臨時條款所設置，動員戡亂時期終止後，其機關組織法規失所依據，故上述增修條文第三項又規定「前二項機關之組織，均以法律定之，在未完成立法程序前，其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止」。因之，如總統基於上述憲法增修條文之授權，決定設置國家安全會議及國家安全局，行政院亦基於上述憲法授權，設人事行政局，立法院即應於上述期限內完成三機關組織之立法，究應為如何內容之立法，固有其實質上審查權，但憲法增修條文規定應依法律訂定之事項，立法院自有如期審議之憲法上義務。新組織法如不於期限內完成立法程序，則該三機關之組織，即有法律真空狀態，立法院院會主席未遵守議事程序行事，固有其不得已之苦衷。多數大法官認為總統據立法院移送而公布之法律，縱有與議事規範不符情形，然在形式上既已存在，仍發生效力，其安定憲政秩序之至意，亦值欽佩。惟本席研究程序法，基於「程序正義」原則，仍有左列疑慮，未敢遽予同意，茲述明意見如左：
一 中華民國憲法第七十八條規定，司法院解釋憲法並有統一解