【解釋字號】
釋字第 156 號
【解釋日期】
民國 68年3月16日
【解釋爭點】
變更都市計畫為行政處分？得提行政爭訟？
【資料來源】
司法院大法官會議解釋續編（一）第 88 頁行政訴訟法實務見解彙編（96年12月版）第 27 頁
【解釋文】
主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。
【理由書】
本件前經本院大法官會議釋字第一四八號解釋：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令，是否牴觸憲法問題」。聲請人等據以向行政法院聲請再審。復經行政法院以原裁定與該院判例並無不合等理由，從程序上予以駁回。聲請人等乃再請本院解釋。
按本院大法官會議第六百零七次會議議決：「人民對於本院就其聲請解釋案件所為之解釋，聲請補充解釋，經核確有正當理由應予受理者，得依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定，予以解釋。」本件聲請，依照上項決議，認為應予補充解釋。
主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。行政法院五十九年判字第一九二號判例，認為：「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。本件被告官署變更已公布之都市計畫，……原告以此項變更計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法所不許」。其意旨，與此尚屬相符。而同院受理聲請人等因變更都市計畫所提起之行政訴訟事件有無理由，未為實體上之審究，即以主管機關變更都市計劃非屬於對特定人所為之行政處分，人民對之不得提起訴願或行政訴訟等理由，將聲請人等之請求以六十五年度裁字第一○三號裁定予以駁回，則與上述意旨有所未合。本院釋字第一四八號解釋，應予補充釋明。
【意見書】
不同意見書一： 大法官 陳世榮
解釋文
行政機關擬定之都市計畫或變更都市計畫，經層報核定後，公布實施，此項公告，並非對於特定人所為處分，不得對之提起訴願。
解釋理由書
都市計畫（包括計畫之變更，下同），為都市計畫事業之一系列程序之一環，僅在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而已，依都市計畫法及其他法律之規定，基於現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形，以高度之行政上、技術上裁量、一般地、抽象地訂定之（見都市計畫法三條、二條、五條）從而都市計畫，雖其主要計畫書，除用文字，圖表說明外，應附主要計畫圖，但與對特定人之具體的處分迥異，僅為計畫自體，因其公佈實施，對利害關係人之權利有如何之影響，或加予如何之變動，未必即已具體確定，故應解為都市計畫祇具有該都市計畫事業之藍圖的性質。至都市計畫法第十九條規定ｌ「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經上級政府指示修正者，免再公開展覽。」與同法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」則皆不外為使反映利害關係人之意見，俾有更妥適之都市計畫事業也。而都市計畫之如上所述性質，則於經公布實施後，亦不改變。雖都市計畫公布實施後，施行區域內原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移（見都市計畫法四一條），其他如依都市計畫法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買（見都市計畫法四八條）等，利害關係人將受不利之處置，但此均為排除對該都市計畫事業之障礙，法律特別賦予公告之附隨的效果，殊難謂為都市計畫之決定或公告自體之效果所發生的權利限制。是以都市計畫，於公告階段，不能謂為係直接對特定人所為具體的處分。蓋就如都市計畫事業，經一系列程序所行行政作用，於何階段復認對之提起訴願，及是立法政策問題，非謂若不許利害關係人於一系列程序之任何階段均得提起訴願，則利害關係人之生存權、工作權及財產權即無保障。且在都市計畫之決定或公告之階段，不得對之提起訴顠，亦非謂對於因都市計畫事業實施所生權利侵害之救濟方法皆己被關閉，如為排除對都市計畫事業實施之障礙，該行政機關對土地所有人命回復原狀或命遷移或拆除建築物等時，主張其違法者，得對之提起訴願，勿論矣，如本件機關用地變更計畫用以設置瀝青混凝土拌合場，亦於設置上宜如何防制影響鄰近地區土地之使用，乃屬該場設施問題，旦後該場設施有欠當或有未防制影響鄰近地區土地使用之違法情形者，固亦得對之請求行政上救濟，依如上所述救濟方法，對具體的權利侵害之救濟之目的，即得充分達到。要之，在都市計畫之決定或公告階段，理論上，欠缺足為爭訟事件之成熟性，實際上，准予提起訴願，不僅欠當，且亦無其必要也。
參考資料
日本最高裁判所昭和四十一年二月二十三日大法廷判例
（昭和三七年ォ一二二號)
日本最高裁判所昭和五十年八月六日第一小法廷判例
（昭和五○年行ツ八號)
不同意見書二： 大法官 姚瑞光
一 聲請人就同事件再行聲請解釋，不合司法院大法官會議法（下簡稱大法官會議法）第四條第一項第二款之規定，本會議依據自己之決議受理解釋之合法性之研究。
本件聲請人前曾聲請解釋憲法第十五條、第一七二條，經本會議為「尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題」之解釋後，「聲請人據以向行政法院聲請再審（註一）。復經行政法院以原裁定與該判例並無不合等理由，從程序上予以駁回，聲請人乃再請本院解釋」，與大法官會議法第四條第一項第二款規定之要件不合，依同條第二項規定，應在不予受理、不得解釋之列。本會議亦認為此係「創例」，「須先經本會議參照大法官會議第一一八次會議決議，作成如下之決議，以為依據」（摘錄自六十七年十月二十四日之審查報告），始得受理解釋。此決議之全文，與解釋理由書第二段所引敘者相同。如無該項決議，本會議依法應不予受理、不得解釋，情節顯然。故該項決議之性質，究為可以依據之法律，抑為有補充法律效力之大法官會議之解釋，抑為二者以外之決議，為本件解釋之合法性玉有關係。簡論如左：
（一）法律 本會議非立法機關，依憲法第一七○條之規定，該項決議，顯非法律。
（二）解釋 本會議之解釋，除憲法第一百十四條規定，關於宣告省自治法違憲之事項外，依大法官會議法第四條第一項、第五條、第七條各規定，均須依聲請為之。此項作為受理解釋「依據」之決議內容，既非聲請人聲請解釋憲法之事項，又非依大法官會議法及其施行細則規定之程序，作成解釋文及解釋理由書，自非本會議之解釋，應無補充法律之效力。
（三）法律、解釋以外之決議 本會議將依法不應受理、不得解釋之聲請案件，自行決議「得依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定，予以解釋」，其性質與以往所為「新收案件，應由輪分之大法官於一月內提出審查報告初稿」暨「如以尚不發生是否牴觸憲法問題為解釋文者，應經出席大法官過半數之同意，即為通過」等決議之情形相同，於大法官會議法及其他有關法規，既無任何依據，僅為本會議多數大法官之決議即意見而已，自無法律上效力之可言。
依上所論，作為本件解釋「依據」之決議，並無合法之依據。以往公布之解釋文，雖有以「決議」為受理解釋依據之先例，如釋字第十八號、釋字第廿七號是。佰該二號解釋，分別公布於四十二年十一月廿七日、同年十二月廿六日，當時尚無大法官會議法之存在，大法官會議解釋憲法及統一解釋法令，除憲法（如第一七一條、第一七二條）及法律（如司法院組織法第三條），有規定外，係依大法官會議第一次會議自行決議訂定，無法律效力之司法院大法官會議規則行之（該規則第一條），故聲請解釋案件，應否受理解釋，全由大法官會議依其決議（意見）定之，不生違法受理解釋之問題。自四十七年七月廿一日大法官會議法公布施行後，聲請解釋案件，應否受理解釋，須依法律規定處理。「聲請解釋憲法，不合前項規定者，大法官會議應不受理」，大法官會議法第四條第二項定有明文。依