「國有財產法第四十六條條文修正草案」，請審議案。

本院委員鄭天財Sra Kacaw、黃建賓、馬文君等32人，有鑑於現行《國有財產法》第四十六條授權政府訂定國有耕地、邊際及海岸地提供為放租或放領之實施辦法，並據以實施放領。惟民國96年陳水扁總統主政時期，行政院於同年9月6日核定停止辦理公地放領，違反《中華民國憲法》第一百四十三條第四項及《國有財產法》第四十六條之規定，並難以落實土地正義。爰擬具「國有財產法第四十六條條文修正草案」，以賦予政府繼續依憲法及《國有財產法》實施公地放領之行政作為義務。是否有當？敬請公決。

一、《中華民國憲法》第一百四十三條第四項規定，國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。準此，《國有財產法》第四十六條第一項明定國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。同條第二項規定，邊際及海岸地可闢為觀光或作海水浴場等事業用者，得提供利用辦理放租；可供造林、農墾、養殖等事業用者，得辦理放租或放領。其辦法由財政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。故行政院按本條之授權，訂有《國有耕地放領實施辦法》等國有土地放領放租相關規定。
二、查我國自37年起至92年，分三階段陸續辨理公地放領，經公告放領之土地面積總計約17萬公頃，承領農戶約30萬戶。第二、三階段專案放領及續辨放領之土地，已分別由承領人於103年及107年底前，按79年公告現值繳清地價，並大致已完成產權移轉登記。第一階段9期放領（37年～65年9月），為踐行憲法第一百四十三條第四項「國家對於土地之分配與整理，慮以扶植自耕農及自行使用土地人為原則」之基本國策，臺灣省自37年起至65年9月先後辨理9期放領，面積計13萬8,000餘公頃，承領農戶達28萬6,000餘戶。第二階段專案放領（77年間），係77年李前總統登輝因南投、臺中兩縣居民陳情，指示行政院研究處理後，以專案辦理臺中縣示範林場等三處土地放領，面積計l萬1,000餘公頃，承領農戶8,000餘戶。第三階段續辨放領，係82年間農民集體遊行請願，行政院為平衡65年9月24日以前已承租而未及承領公有土地承租人之權益，於83年2月23日核定「公有土地經營及處理原則」第八點但書規定，在65年以前已有租賃關係之非都市化地區公有宜農、牧、林山坡地及都市計畫地區外適當範圍之公有耕地，在不影響水源涵養、國土保安、環境保護及公共建設原則下，得視實際狀況按公告土地現值依規定辦理放領。計畫辦理公有山坡地2萬餘公頃及公有平地耕地2千餘公頃，84年1月展開先期作業，計畫92年底辦理完成。83年11月23日發布實施「國有耕地放領實施辦法」，明定65年9月24日以前經依法放租之國有耕地，符合一定條件無不予放領情形者，得按79年公告現值為地價標準申請承領。
三、次查，94年1月19日行政院院會通過《國土復育策略方案暨行動計畫》及《國土復育條例》兩草案，明定公有山坡地禁止放領，後續針對公有平地耕地是否繼續放領反覆檢討，支持意見依內政部95年12月1日檢陳《公地放領檢討報告》：當時認為已對可供放領之耕地有嚴格條件限制，不致影響國土復育及國土保安，並能兼顧承租農民權益，原建議繼續放領；反對意見基於國土復育考量。嗣內政部再從耕地供需面、社會公益面、政治面建議公有平地耕地停止放領，經行政院96年9月6日逕行核定停止辦理公地放領。
四、惟查行政院96年9月6日依「國土復育策略方案暨行政計畫」及「國土復育條例草案」逕行核定停止辦理公地放領，剝奪人民財產權，嚴重違反《憲法》、《國有財產法》及《中央法規標準法》之簡要理由如下：
(一)「國土復育策略方案暨行政計畫」僅係行政計畫，並非法律，且行政院97年9月22日院臺農字第0970041407號函略以：該國土復育策略方案暨行政計畫停止執行，公有土地應回歸國有財產法等現行法規辦理。
(二)「國土復育條例草案」僅係法律草案，並未完成立法，且國土計畫法等法律亦未規定停止辦理公地放領。
五、依《憲法法庭112年憲判字第20號判決》之旨，日治時期為人民所有，嗣因逾土地總登記期限，未登記為人民所有，致登記為國有且持續至今之土地，在人民基於該土地所有人地位，請求國家塗銷登記時，無民法消滅時效規定之適用。最高法院70年台上字第311號民事判例關於「……系爭土地如尚未依吾國法令登記為被上訴人所有，而登記為國有後，迄今已經過15年，被上訴人請求塗銷此項國有登記，上訴人既有時效完成拒絕給付之抗辯，被上訴人之請求，自屬無從准許。」部分，不符憲法第十五條保障人民財產權之意旨，其理由略以：「戰後初期所實施之土地總登記，雖為政府在政權移轉後管理國土、推行不動產物權登記制度所需，然該措施僅係確認、整理及清查當時土地之地籍狀態與產權歸屬，以利後續政令之推行，並無使不動產物權發生變動之意，非屬上開民法第七百五十八條第一項、第七百五十九條之情形。又，土地法第四十三條所定依該法所為之登記有絕對效力，僅為保護善意第三人因信賴既有登記而更為登記者，賦與登記之公信力，並非否認日治時期土地台帳或土地登記簿上所記載權利之效力。是日治時期屬人民私有之土地，雖經辦理土地總登記之程序而登記為國有，然該登記與物權之歸屬無關，並未影響人民自日治時期已取得之土地所有權，人民仍為該土地之真正所有人，此亦為審判實務上一貫見解」、「國家就其與人民間之私權爭議，原則上固得主張相關規定所賦予之權利。然而，國家係為人民而存在，本質上既不可能擁有如人民般得自由發展之人格及維繫生存之需求，亦不可能如人民般享有得自由追求之私益，只能追求公益，以執行公共任務為職志。從而，國家自無受憲法第十五條所保障財產權之基本權利（憲法法庭111年憲判字第14號判決理由第59段參照）」、「一般而言，權利人長久未行使其權利者，消滅時效制度固具有早日確定私法上權利義務狀態、維持法律秩序之公益性。惟國家與人民間關於土地之爭議，若非來源於兩者之合意，而係國家於政權更替之際，居於公權力主體地位，行使統治權，制定相關法規範，並依該規範將原屬人民私有而僅未及時申辦總登記之土地，逕行登記為國有之情形，倘又容許國家嗣後再以時間經過為由，依民法消滅時效規定為時效完成之抗辯，不啻變相承認國家得透過土地總登記之程序，及消滅時效之抗辯，而無須踐行任何徵收或類似徵收之程序，即可剝奪人民之財產。」、「臺灣因政權更迭而辦理土地權利憑證繳驗及換發土地權利書狀，當時之時空環境，絕大多數人民未通曉中文、因戰事流離他所、遺失土地權利憑證，或因社會資訊、教育尚非發達，不諳法令，甚至因……社會動盪等特殊原因，致未於限期內申報權利憑證繳驗，或於申報後未依限補繳證件，終致其所有之土地被登記為國有。於此情形，若使國家仍得主張民法消滅時效，從而透過時效制度維持私有土地登記為國有之狀態，不僅與誠實信用原則有違，且形成國家對人民財產權之侵害。故在憲法上，人民財產權之保障，相較於逕行承認土地登記為國有之狀態，更具值得保護之價值。是容許國家在此主張消滅時效，並無正當性可言」。
六、綜上，行政院自民國96年逕行停辦公地放領政策，迄今歷經18年，嚴重違反憲法及國有財產法規定，並剝奪人民財產權。為實現土地正義，保障人民財產權，爰將上開《國有耕地放領實施辦法》第三條之「應放領之土地，係指在中華民國六十五年九月二十四日前已承租或已自行使用迄今之都市計畫內、外公有土地，行政院不得逕行停止辦理放領」等文字明定於《國有財產法》第四十六條第三項，立法明定行政院應落實憲法規定之義務。