【解釋字號】
釋字第 658 號
【解釋日期】
民國 98年4月10日
【解釋爭點】
公務人員退休法施行細則第13條第2項違憲?
【資料來源】
司法院
【解釋文】
公務人員退休法施行細則第十三條第二項有關已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任公務人員，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過公務人員退休法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限之規定，欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性、技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，與憲法第二十三條法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起至遲於屆滿二年時失其效力。
【理由書】
憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六０五號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。上開應以法律規定之退休年資採計事項，若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無之限制（本院釋字第五六八號、第六五０號、第六五七號解釋參照）。
按公務人員退休法第六條第二項前段規定：「一次退休金，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。」同條第三項前段規定：「月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。」其立法意旨係為規定退休金計算基數之依據，並受三十五年最高退休金基數之限制，惟未明確規定對於何種任職年資應予採計、公務人員退休後再任公務人員之再任年資是否併計等事項。該法第十六條之一第一項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」其立法意旨係因配合該法第八條有關公務人員退休金制度之變革，為解決公務人員於新制施行前後均有任職年資，其年資如何計算之新舊法適用問題，乃規定其修法前後年資應合併計算，亦未明確規定公務人員重行退休年資應否與以前退休年資合併計算。是上開公務人員退休法第六條第二項前段、第三項前段及第十六條之一第一項所定年資是否包括退休後再任公務人員重行退休年資合併計算之規定，法條文義尚非明確，且無從依公務人員退休法整體解釋，推知立法者有意授權主管機關就再任公務人員重行退休年資是否合併計算之事項，以命令為補充規定。
再按中華民國四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第十三條規定：「依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。」該條規定於六十八年一月二十四日修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今未修正。依其規定，於公務人員依法退休後再任公務人員之情形，係採取分段方式計算任職年資，於重行退休計算退休年資時，退休前之任職年資不予計算在內。
查公務人員退休法施行細則係依據公務人員退休法第十七條概括授權所訂定，其第十三條第一項規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」第二項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」上開第二項規定，係將退休（職、伍）或資遣前之任職年資與再任年資合併計算，並使合併計算之年資受最高退休年資三十年或三十五年之限制，其意旨固在維持年資採計之公平，惟公務人員退休法第十三條僅係規定退休前之任職年資與再任年資應分別計算，且公務人員退休法第六條第二項前段、第三項前段及第十六條之一第一項均不能作為施行細則第十三條第二項之法律依據。是上開施行細則第二項規定欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，自與憲法第二十三條法律保留原則有違。
為實踐照顧退休公務人員之目的，平衡現職公務人員與退休公務人員間之合理待遇，有關退休後再任公務人員之重行退休制度，其建構所須考量之因素甚多，諸如任職年資採計項目與範圍、再任公務人員前之任職年資是否合併或分段採計、如何避免造成相同年資等條件之再任公務人員與非再任公務人員之退休給與有失衡之情形、是否基於整體公務人員退休權益之公平與國家財政等因素之考量而有限制最高退休年資之必要等，均須相當期間妥為規畫，並以法律或法律具體明確授權之法規命令詳為規定。相關機關至遲應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，檢討修正公務人員退休法及相關法規，訂定適當之規範。屆期未完成修法者，上開施行細則第十三條第二項失其效力。
【意見書】
不同意見書 大法官 葉百修
徐璧湖
本件解釋多數意見認為，公務人員退休法施行細則第十三條第二項規定（下稱系
爭規定），已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任公務人員，其退休金基數或百
分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過該法第
六條及第十六條之一第一項所定最高標準（註一）為限之規定，逾越公務人員退休法
第十七條規定之授權範圍，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制
，牴觸法律保留原則，本席不能贊同。爰提出不同意見書如下：
一、公務人員與國家間之公法上職務關係
所謂公務人員，係指經國家任用，並與國家發生公法上職務及忠實關係者而
言（註二）。公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係（註三）。
依公務員服務法第一條、第七條至第十二條等規定，公務人員對國家負有忠實執
行職務之義務，而國家對公務人員則負有給予俸給、退休金等與其身分相當、賴
以維持生活之照顧義務（註四）。由於公務人員為國家執行職務之目的非在換取
酬勞，是國家對公務人員所為之生活照顧義務，與私法上僱傭關係所得之報酬係
按工作繁簡、工作時間長短或工作量多寡而為計算標準者不同（註五）。
二、公務人員退休法將退休年資上限定為最高三十五年有其立法目的
憲法增修條文第六條第一項規定，考試院為國家最高考試機關，掌理：一、
考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級
俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院針對公務人員之退休制度之訂定，乃其職權
範圍，考試院基於其職掌，就公務人員退休制度相關規範之制定，自有其裁量範
圍。查中華民國六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第六條規定，
公務人員退休之最高年資，係以最高總數六十一個基數為限，而該基數之換算，
係以任職滿五年以九個基數為基礎，每增半年加給一個基數，滿十五年後，另行
一次加發兩個基數，其換算結果，公務人員得計算之退休年資，最高為三十年（
註六）。該規定於八十二年一月二十日修正公布、八十四年七月一日施行，由恩
給制改為儲金制，依據該法第六條規定，公務人員退休金之給與，一次退休金最
高年資三十五年給與五十三個基數，月退休金亦以最高三十五年給與百分之七十
為限；同法第十六條之一規定，「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者
，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。
本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。」立法上仍維持
退休年資之最高上限。是以，無論是舊制之恩給制或新制之儲金制，公務人員退
休請領退休金均有一定年資計算之上限（註七），其目的在於落實公務人員永業
化、文官中立之人事政策、兼顧公務人力之新陳代謝，且基於政府預算支付（註
八）與財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年
資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合