司法院釋字第 637 號解釋

【解釋字號】 釋字第 637 號 【解釋日期】 民國 97年2月22日 【解釋爭點】 公務員服務法第十四條之一違憲？ 【資料來源】 司法院司法院公報 第 50 卷 4 期 第 73-87 頁法令月刊 第 59 卷 4 期 113 頁總統府公報 第 6794 號 9 頁守護憲法 60 年 第 96-98 頁 【解釋文】 　　公務員服務法第十四條之一規定：「公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。」旨在維護公務員公正廉明之重要公益，而對離職公務員選擇職業自由予以限制，其目的洵屬正當；其所採取之限制手段與目的達成間具實質關聯性，乃為保護重要公益所必要，並未牴觸憲法第二十三條之規定，與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背。 【理由書】 　　憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民有從事工作及選擇職業之自由，迭經本院釋字第四０四號、第五一０號、第五八四號、第六一二號與第六三四號解釋在案。國家與公務員間具公法上職務關係，公務員依法享有身分保障權利，並對國家負有特別義務，其憲法上所保障之權利即因此受有相當之限制，本院釋字第四三三號、第五九六號與第六一八號解釋足資參照。公務員離職後與國家間公法上職務關係雖已終止，惟因其職務之行使攸關公共利益，國家為保護重要公益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，以法律課予特定離職公務員於一定條件下履行特別義務，從而對其選擇職業自由予以限制，尚非憲法所不許。 　　公務員服務法第十四條之一規定：「公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。」旨在避免公務員於離職後憑恃其與原任職機關之關係，因不當往來巧取私利，或利用所知公務資訊助其任職之營利事業從事不正競爭，並藉以防範公務員於在職期間預為己私謀離職後之出路，而與營利事業掛鉤結為緊密私人關係，產生利益衝突或利益輸送等情形，乃為維護公務員公正廉明之重要公益，其目的洵屬正當。 　　對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。因上開規定限制離職公務員於一定期間內不得從事特定職務，有助於避免利益衝突或利益輸送之情形，且依上開規定對離職公務員職業自由之限制，僅及於特定職務之型態，尚非全面禁止其於與職務直接相關之營利事業中任職，亦未禁止其自由選擇與職務不直接相關之職業，而公務員對此限制並非無法預見而不能預作準備，據此對其所受憲法保障之選擇職業自由所為主觀條件之限制尚非過當，與目的達成間具實質關聯性，乃為保護重要公益所必要，並未牴觸憲法第二十三條之規定，與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背。 　　惟公務員服務法第十四條之一之規定，係採職務禁止之立法方式，且違反此項規定者，依同法第二十二條之一第一項規定，處二年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金，攸關離職公務員權益甚鉅，宜由立法機關依上開法律規定之實際執行情形，審酌維護公務員公正廉明之重要公益與人民選擇職業自由之均衡，妥善設計，檢討修正，併此指明。 大法官會議主席 大法官 賴英照 大法官 謝在全 徐璧湖 彭鳳至 林子儀 許宗力 許玉秀 林錫堯 池啟明 李震山 蔡清遊 【意見書】 部分協同意見書 大法官 李震山 本號解釋宣告公務員服務法第十四條之一（下稱系爭規定）合憲，本席敬表贊同 。但對解釋宣告方式，認有再補充說明之必要，爰提部分協同意見書如下： 本院向來解釋中，宣示法規與憲法「尚無牴觸」之意旨，但同時諭示立法者「應 從速檢討修正」、「應檢討修正」、「宜予（應）通盤檢討修正」或「宜檢討改進」 者，不在少數（註一）。在憲法及法律均無明文情況下，考量既得權益之保障及對立 法形成自由之尊重，本院自行創設解釋宣告模式，自有其價值與貢獻，本號解釋亦採 此種模式。 採以上解釋宣告模式，立法者若能本於解釋意旨，在不具修補義務與未附期限下 ，據以檢討修正系爭規範，應予肯定（註二）。若立法者怠於作為，本院解釋之內容 又不足以提供法院審判標準，甚至對現存歧異見解之解決幫助不大，針對法官聲請而 作成解釋之意義與功用就失色不少，此乃本席特別關心之焦點（註三）。在有此顧慮 情形下，釋憲者若能在系爭規定「尚屬合憲」之意旨下，揭示「應如何……方符憲法 意旨」之見解，或較能發揮大法官以憲法解釋法律之警示與闡明功能。此種解釋宣告 模式本院於釋字第五三五號、第五八四號解釋中皆曾運用過，且因解釋文或解釋理由 書較充分地闡明憲法意旨，因而獲致所期待之結果（註四）。 宣告法律合憲後，復揭示警示或籲請立法者（Appell an den Gesetzgeber） 改 進內容之判決方式者，德國法上有所謂「警告性裁判」（Appellentscheidung）可資 參考（註五）。就其警示應檢討部分，立法者於裁判公布後，則負有「修補義務」（ Nachverbesserungspflicht）。立法者倘怠於作為，則應由法官本於解釋意旨，在具 體個案中實現憲法之付託（Verfassungsauftrag），藉以彰顯憲法之最高性，並踐履 立法與司法皆受憲法解釋拘束之法理（註六）。由於本號解釋未採取此種宣告模式， 故針對系爭規定及其重要關聯規定應檢討事項，未再進一步為較具體之闡明，僅指出 ：「惟公務員服務法第十四條之一之規定，係採職務禁止之立法方式，且違反此項規 定者，依同法第二十二條之一第一項規定，處二年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百 萬元以下罰金，攸關離職公務員權益甚鉅，宜由立法機關依上開法律規定之實際執行 情形，審酌維護公務員公正廉明之重要公益與人民選擇職業自由之均衡，妥善設計， 檢討修正，併此指明。」頗為可惜。 本席贊成前述「攸關離職公務員權益甚鉅」之關鍵，就本件而言，公務員服務法 第二十二條之一與屬構成要件之系爭規定，本質上尚難分割，均屬刑事庭法官論罪科 刑時所應適用之條文，兩者間具有「重要關聯性」（註七）。但由於聲請人並未指摘 ，倘大法官深入探究本件違反義務採取行政刑罰之必要性，以及科處刑罰而涉及人身 自由、財產權之妥當性等，則不免遭「聲請外解釋」質疑之嫌。然本席認為，至少於 此仍應就有密切關係且具憲法解釋價值之部分，與工作權保障而為聯結，並據此進行 系爭規定之審查，從而於解釋中至少應作出如下指陳；刑事庭法官於論罪科刑時，仍 應就公務員在職時「職務直接相關」之要件，審慎認定行為人就原任職務是否具備監 督、管理、許可或承辦等權責，並就公務員離職後擔任之工作，客觀上有無因此存在 利益衝突或利益輸送之情形，主觀上行為人是否明知有該等情形而仍執意擔任特定職 條之一之刑罰制裁，方符憲法保障選擇職業自由之意旨。 上述本於憲法意旨之法律解釋，與純就法律所為解釋之結果不同，得作為立法者 未修法前，法院自為判決之依據，藉以防杜個案中適用系爭規定，對離職公務員選擇 職業自由過度限制之可能性。當然，立法者亦有相當可能怠不履行修法義務，而法院 審判仍遭無法合理保障離職公務員選擇職業自由之質疑，此時，進而有權聲請者依法 提起類似之釋憲案件，系爭規定即應承受嚴格審查，甚至可能獲違憲宣告之結果，此 乃警告性解釋使「修補義務」不致淪為訓示性質之必要配套措施（註八）。從權力分 立相互制衡之觀點而言，此種介於合憲與違憲解釋之中間宣告模式，會是一種可取的 運作模式。 此外，若能將本院於審查本案中已多所審酌之下列事項納入「併予指明」部分， 應有助於日後法制之續造整備；包括系爭規定不問離職公務員原承辦業務之性質與重 要性，或是否於離職後因所從事之工作而必須利益迴避，未設例外（註九）而一概禁 止離職後三年內，擔任與其離職前五年內職務直接相關之