司法院釋字第 583 號解釋

【解釋字號】 釋字第 583 號 【解釋日期】 民國 93年9月17日 【解釋爭點】 公務人員考績法對免職無懲處權行使期間規定違憲？ 【資料來源】 司法周刊 第 1203 期 1 版司法院公報 第 46 卷 10 期 1-25 頁考選周刊 第 985 期 1 版法令月刊 第 55 卷 10 期 103 頁總統府公報 第 6603 號 20-59 頁法務部公報 第 341 期 69-95 頁 【解釋文】 憲法第十八條規定人民有服公職之權，旨在保障人民得依法擔任一定職務從事公務，國家自應建立相關制度予以規範。國家對公務員違法失職行為應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員權益及法秩序之安定。公務員懲戒法第二十五條第三款規定，懲戒案件自違法失職行為終了之日起，至移送公務員懲戒委員會之日止，已逾十年者，公務員懲戒委員會應為免議之議決，即本此意旨而制定。公務人員經其服務機關依中華民國七十九年十二月二十八日修正公布之公務人員考績法第十二條第一項第二款規定所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，為限制人民服公職之權利，未設懲處權行使期間，有違前開意旨。為貫徹憲法上對公務員權益之保障，有關公務員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定。又查公務員懲戒法概以十年為懲戒權行使期間，未分別對公務員違法失職行為及其懲戒處分種類之不同，而設合理之規定，與比例原則未盡相符，有關機關應就公務員懲戒構成要件、懲戒權行使期間之限制通盤檢討修正。公務人員考績法有關懲處之規定亦應一併及之，附此指明。 【理由書】 憲法第十八條規定人民有服公職之權，旨在保障人民得依法擔任一定職務從事公務，國家自應建立相關制度予以規範。國家對公務員違法失職行為固應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，實不利於維持法秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，故懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員之權益及法秩序之安定。公務員違反七十六年一月十四日訂定發布之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目關於挑撥離間或破壞紀律，情節重大者，一次記二大過免職之規定，其服務機關依七十九年十二月二十八日修正公布之公務人員考績法第十二條第一項第二款規定所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分（本院釋字第四九一號解釋參照），同法未設懲處權行使期間之規定，是公務人員應受免職懲處之違法失職行為，自行為終了之日起經過一定繼續期間未受懲處，服務機關仍得據此行為追溯究問考評公務人員，而予免職處分，有違前開意旨，為貫徹憲法上對公務員權益之保障，有關公務員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定。又查對公務員違法失職之行為，公務員懲戒法設有申誡、記過、減俸、降級、休職與撤職輕重不同之懲戒處分，其概以十年為懲戒權行使期間，未分別違法之失職行為性質及其懲戒之種類而設合理之規定，與比例原則未盡相符，有關機關應就公務員懲戒構成要件、懲戒權行使期間之限制通盤檢討修正。公務人員考績法有關懲處之規定亦應一併及之。再有如前述，公務人員考績法規定所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，是以本件之解釋乃先就公務員懲戒法立論，於後始及於公務人員考績法，均附此指明。 大法官會議主席 大法官 翁岳生 大法官 城仲模 林永謀 王和雄 謝在全 賴英照 余雪明 曾有田 廖義男 楊仁壽 徐璧湖 林子儀 許宗力 許玉秀 【意見書】 部分不同意見書 大法官 許宗力 本件旨在審查考績法沒有針對專案考績一次記二大過免職之懲處處分規定行使期 間，是否侵害公務員服公職之權利。多數意見認為該懲處處分實質上屬於懲戒處分， 未規定懲處權行使期間，有損公務員權益及法秩序安定。為貫徹憲法上對公務員權益 之保障，有關公務員懲處權行使期間，應類推適用懲戒法相關規定。惟懲戒法未依違 法失職及懲戒處分種類區分長短不同懲戒時效，一概以十年為懲戒權行使期間，與比 例原則未盡相符，有關機關應通盤檢討修正。考績法有關懲處之規定亦應一併及之。 本席對專案考績免職處分屬實質懲戒，以及懲戒權與懲處權之行使都應有行使期間之 限制之看法，敬表同意。但就考績法專案考績一次記二大過免職之懲處處分本身是否 違憲的前提問題，乃至於懲處權之行使期間是否應類推適用懲戒法相關規定之問題等 ，則有不同看法。爰提部分不同意見書如後： 一、考績法專案考績一次記二大過免職之懲處處分，與憲法第七十七條有違 公務員考績法第十二條第一項第二款所規定專案考績免職之懲處處分，其構 成要件不出違法失職，與公務員懲戒法中所規定違法失職要件初無二致，其具懲 戒功能，顯而易見。惟根據憲法第七十七條規定，公務員之懲戒權歸司法院掌有 ，不免引發考績法這種具懲戒內涵之免職處分，是否牴觸憲法第七十七條之疑義 。這個問題固不在聲請人的聲請解釋範圍，卻是先決問題，因如果違憲的話，是 否應該規定懲處權行使期間的問題也就多餘。 按行政不能沒有指揮監督，指揮監督則恆以獎懲為後盾，是若謂懲戒（姑不 問形式名義為何）構成行政權當然且不可或缺之要素之一，應不為過，換言之， 即使憲法未明定行政掌懲戒，但懲戒應可視為行政之隱含權 （implied power） 。惟行憲後，制憲者引入外國懲戒制度，讓司法權直接掌懲戒，其以較嚴謹之司 法程序辦理懲戒，強化對公務員權益保障的意圖，彰彰明甚，使得行政懲處之合 憲性就不再是那麼理所當然。即使將憲法第七十七條之懲戒解為針對懲戒之司法 救濟，以為長官直接掌懲戒，司法掌救濟之制度安排的合憲性尋求解套，亦嫌勉 強，姑不論與制憲初衷不符，如不稍作限縮，任一種類懲戒處分均得任諸立法裁 量交由長官直接行使，不無架空司法懲戒權之嫌。總之，依本席之見，唯有能夠 合乎憲法第七十七條所預設司法懲戒之價值決定（註一），同時能兼顧行政指揮 監督需要的公務員懲戒制度，才能免於違憲指摘。 如何型塑公務員懲戒制度，方符合憲法意旨，對此問題，本院大法官其實已 經指出一個方向，只是傳達的訊息還不夠清楚，也非無矛盾，有待吾人進一步解 讀、耙梳而已。本院大法官首次對此問題表示意見是在民國七十八年的釋字第二 四三號解釋。該號解釋之解釋理由書指出，「公務員之懲戒，依憲法第七十七條 之規定，屬於司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主管懲戒事項 之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分，不論其形式上用語如何 ，實質上仍屬懲戒處分，此項權限之行使及其救濟程序如何規定，方符憲法之意 旨，應由有關機關通盤檢討，而為適當之調整。」從「具有懲戒性質之免職處分 ，不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分」等語，可知大法官屬意的是一 元化的司法懲戒制度，有懲戒之實的行政懲處決定，無論形式用語為何，都應納 入憲法第七十七條司法懲戒的邏輯脈絡檢驗其合憲性，且「此項權限之行使……