【解釋字號】
釋字第 391 號
【解釋日期】
民國 84年12月8日
【解釋爭點】
立委審議預算得否移動或增減預算項目？
【資料來源】
司法院公報 第 38 卷 1 期 11-21 頁總統府公報 第 6075 號 6-19 頁守護憲法 60 年 第 187-188 頁
【解釋文】
立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算案之權，立法委員於審議中央政府總預算案時，應受憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」之限制及本院相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，惟基於預算案與法律案性質不同，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。
【理由書】
立法院依憲法第六十三條之規定，有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案及條約案等之權限，立法院審議各種議案之過程及方式，依其成文或不成文之議事規則規定，有應經三讀程序者（如法律案及預算案），有僅須二讀者（法律案、預算案以外之議案），更有雖經二讀，但實質上未作逐條討論即付表決者，此類議案通常為條約或國際書面協定，蓋審議時如對行政院提出之原案作條文之修改或文字之更動，勢將重開國際談判，如屬多邊公約，締約國為數甚多，重新談判殆無可能，立法機關僅有批准與否之權。所以有上述之差異，皆係因議案性質不同之故。
預算案亦有其特殊性而與法律案不同；法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二；除此之外，預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律（Massnahmegesetz)者，以有別於通常意義之法律。而現時立法院審議預算案常有在某機關之科目下，刪減總額若干元，細節由該機關自行調整之決議，亦足以證明預算案之審議與法律案有其根本之差異，在法律案則絕不允許法案通過，文字或條次由主管機關自行調整之情事。是立法機關審議預算案具有批准行政措施即年度施政計畫之性質，其審議方式自不得比照法律案作逐條逐句之增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目，實質上變動施政計畫之內容，造成政策成敗無所歸屬，政治責任難予釐清之結果，有違立法權與行政權分立之憲政原理。
又憲法第七十條規定：「立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議」，立法院審議中央政府總預算案應受此一規定之限制，而立法院不得在預算案之外以委員提案方式為增加支出之提議，復經本院釋字第二六四號解釋釋示有案。立法委員於審議預算案時，雖不變動總預算金額，僅對各機關原編預算之數額在款項目節間作移動增減，然就被移動而增加或追加之原預算項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，其情形與不增加總預算金額，在預算案之外，以委員提案方式為增加支出之提議，實質上亦無不同，既涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，尚非憲法之所許。至立法委員對行政院所提預算案所顯示之重要政策如不贊同時，自得就其不贊同部分，依憲法所定程序決議移請行政院變更，其相關之預算項目，自亦隨之調整；或於審議預算案時如發現有不當之支出者，復得逕為合理之刪減，均足達成監督施政，避免支出浮濫致增人民負擔之目的。
【意見書】
部分不同意見書： 大法官 城仲模
本件聲請解釋機關立法院為立法委員審查總預算案時，可否在不變動總預算金額之前提下，對中央政府各機關所編列預算之數額在科目間酌予移動增減並追加或削減原預算之項目，適用憲法第七十條發生疑義，聲請解釋。其聲請之主旨至為明確，解釋文相應認為：立法院對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目，涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立等。本席基於當前我國國會組織與秩序，尚待循序漸進以臻周至，固未持異見；惟解釋方法卻另擇預算案與法律案性質不同為切入點，尤其解釋理由書竟以三分之二強的篇幅，細說二者之區別，並稱預算案為形式意義之法律等，不無商榷之處，爰提部分不同意見書如次：
憲法第五十九條「行政院應將年度預算案提出於立法院」，第六十三條「立法院有議決預算案之權」之規定，同在建構制衡機能；憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，係對立法院議決預算案所設之特別限制條款。聲請解釋機關認為：立法院對於預算案之審查，基於反映民意，能機動性地體察社會發展之所需，在不變動中央政府總預算金額之情形下挹彼注茲，酌予調整，以參與國家政策之最終決定，原本具有政治性格，並擁有潛在優位性，惟司法院釋字第二六四號解釋，就政府各單位預算之數額，在不變動總額情形下，其數字上得否酌予移動增減並追加或削減原預算之項目，未為言及，乃有聲請解釋之提出。本解釋文對於如斯確切之聲請，不從國家政體、議會政黨政治、國家政策、施政計畫、資源分配之合理與公平、公共政策目標間的優先順序及主要預算活動者之互動關係等，並綜論憲政國家預算制度之本質，正面論述，卻另從預算案與法律案性質有別之觀點加以論釋，顯有圓鑿方枘或避重就輕之嫌，其與吾人所熟知之拉丁法諺：「文詞回應須遵從主要疑義以為解釋（Verba accipienda suntsecundum subjectam materiam）」所揭示者，實有不合。
解釋理由書以全文七成之篇幅，猶如教科書之筆法細說與本解釋文相關卻不相屬的預算案與法律案制度性之歧異，顯有理由說明方法輕重倒置之偏差，不合法律解釋邏輯，且與司法院大法官數十年來已確立解釋文理由書之撰述傳統有悖。預算案及法律案因同為立法院議事規則所明定應經三讀程序者，可見其具國會議事事項中最重要事項的昆仲關係；惟兩者究有重大不同，亦無人持有異論。因此，以其間之差異，一一點述，詳細釋說不得比照，邏輯上反而似在強調其原為「相同」，馴至形成解釋上的自我矛盾。此種偏離主題又非能自圓其說的情況，復與拉丁法諺「一般文詞回應應限定於依主題或關係人之性質為之（Verbageneraliarestringuntur ad habilitatemrei vel aptitudinem personae）」，顯有乖謬，實難謂其並無不當。
法律學上輒有「法（Jus, Reght, droit, law）」或「法律（lex,Gesetz,loi,lawor act）之稱謂。前者亦稱廣義之法律，或實質意義的法律（Gesetz im materiellen Sinne），諸如我國國民大會通過的憲法、立法院通過總統公布的法律，行政機關訂定發布的規章命令，或甚其他具有法源性質的任何法規範（Rechtsnormen），如類屬間接法源的判例、先決例、習慣等，均屬之；後者亦稱狹義之法律，或形式意義的法律（Gesetz immateriellen Sinne），諸如我國中央法規標準法第二條所稱之法、律、條例、通則是。不問實質意義的法律或形式意義的法律，又均可按其成為法的目的、功能、作用、時代性、久暫性、專業性、技術性等區別為規範性法律（Normengesetz）及處置性法律（Massnahmegeset z）；前者如憲「法」、民、刑、訴訟「法」，後者如發展觀光「條例」、第一屆資深中央民意代表自願退職「條例」等是。形式意義的法律，通常包括於實質意義的法律之中，即前者與後者輒有重疊現象。在德國憲法或基本性聯邦法律上，未見有法定形式意義的法律與實質意義的法律之明確區分，其間之態樣、內容與關係，最多是法界學術性著書立論時的說明而已；法學界常稱預算案的確定（憲法第一百十條第二項）、國際間條約的同意簽署（憲法第五十九條第二項）等均係形式意義的法律，至於非屬於立法機關立法事項的法規命令或自治條例（autonome Satzungen），雖不經國會審議程序，卻是道地的實質意義之立法。預算案的確定，在德國固被認為是形式意義的法律，但其並不對全體國民直接發生拘束力，因此，並不產生法秩序的問題；相反地，預算案確定後，來年會計年度國家活動的總方針、經濟社會國防文化等犖犖大者的政策方向之決定，才能於焉發軔，凡此極其重要的國家作用之定案，豈能以其非實質意義的法律視之？綜上論析，在我國現行實定法秩序中，引用國外憲法、法律制度或其相關著作，期能解釋我國之法現象與原理，而稱「預算案」之議決確定，即為法律（Gesetz），顯然是乖違現實的一種抽象的援引比附而已，按諸理法寧不審慎。
不同意見書： 大法官 蘇俊雄 劉鐵錚
立法院依憲法第六十三條之規定有審議預算之權。立法委員於審議中央政府總預算案時，固應受憲法第七十條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」規定的限制，以及本院相關解釋之拘束；但是在不增加預