【解釋字號】
釋字第 266 號
【解釋日期】
民國 79年10月5日
【解釋爭點】
對影響公務員財產權之處分不得爭訟之判例違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 32 卷 11 期 3-9 頁
【解釋文】
依公務人員考績法所為之免職處分，因改變公務員身分關係，直接影響人民服公職之權利，依本院釋字第二四三號解釋，得許受處分之公務員提起行政訴訟。對於未改變公務員身分之其他考績結果有所不服，仍不許以行政訴訟請求救濟。惟公務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，參酌本院釋字第一八七號及第二○一號解釋，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟，行政法院四十八年判字第十一號判例與上述意旨不符部分，應不再援用。至是否係基於已確定之考績結果所得為之財產上請求，係事實問題，應就具體事件依法認定，不在本件解釋範圍，併予說明。
【理由書】
公務員因其身分而受行政處分，致依法應享之權利受損害者，得否提起行政訴訟，應視處分之內容而定，方符憲法保障人民權利之本旨，此觀本院釋字第一八七號、第二○一號解釋，甚為明顯。依公務人員考績法對公務員所為之免職處分，改變公務員之身分，直接影響其憲法上所保障之服公職權利，依本院釋字第二四三號解釋，得許受處分之公務員提起行政訴訟。至對於未改變公務員身分之其他考績結果，有所不服，則仍不許以行政訴訟請求救濟。惟公務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，參酌本院上開各解釋意旨，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。行政法院四十八年判字第十一號判例：「提起訴願，限於人民因官署之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方得為之。至若基於特別權力關係所生之事項，或因私法關係發生爭執，則依法自不得提起訴願。原告原任被告官署（澎湖縣馬公鎮公所）幹事，係屬編制外人員，縱令仍可視為自治團體之公吏，其與被告官署間亦屬處於特別權力關係，如因補發薪津事項對被告官署處置有所不服，僅得向該管監督機關請求救濟，要不得援引訴願法提起訴願。至原告原服務被告官署之事業課撤銷，經改以水廠技工僱用後，則純屬私經濟關係之僱傭關係，原告對停職期間薪津如有爭執，自屬就私法關係有所爭執，顯亦不得提起訴願。」與上述意旨不符部分，應不再援用。至是否係基於已確定之考績結果所得為之財產上謮求，係事實問題，應就具體事件依法定程序認定之，不屬本件解釋範圍，併予說明。
【意見書】
不同意見書一： 大法官 李鍾聲
大法官會議多數決議通過之本號解釋文，對於國家憲政體制之影響至鉅，爰述於後：
（一）依五權憲法而論：中華民國憲法為五權憲法，淵源於中華民國之父孫中山先生之建國大綱，備載於憲法明文，係我國基本大法，舉世所共知。大法官會議之釋字第三號解釋云：「我國憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，載在前言。依憲法第五十三條（行政）、第六十二條（立法）、第七十七條（司法）、第八十三條（考試）、第九十條（監察）等規定，建置五院，本憲法原始賦與之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關，獨立行使職權，，相互平等、初無軒輊，‧‧‧基於五權分治平等相維之體制」。由此足見我國五權憲法精神。
憲法第八十三條規定：「考試為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考試、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」。係憲法明文規定考試院為國家最高考試機關之地位，及憲法原始賦與考績等職權，於所掌範圍內獨立行使之。此與憲法第七十七條所規定司法院之地位及職權，基於治權平等之憲政體制，本無軒輊。
而本號解釋文主旨：公務人員基於巳確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。所附具之解釋理由書，文字亦同，則據此解釋之文義，凡公務人員對考績結果，認為影響其財產權，概得提起訴願或行訴訟。如此，勢將考試院所掌理之考績職權，置於司法院所掌理行政訴訟職權之下，顯違治權平等之五權憲法精神。對於憲法原始賦與考試院「考績」職權之明文規定，豈解釋可以變置？曷異解釋修憲？舉目斯世，美國為判例法國家，法官造法，其釋憲被稱為司法至上制（Supremacy Judiciary ），猶不得藉解釋修憲，奉為司法自制（judicial self-restraint ）原則。何況我國為成文法國家，法官執法，得藉解釋修憲乎？
（二）依考績制度而論：我國肇自邃古，書經舜典載「考績」，旨在「黜陟幽明」，所以進賢退不肖，達到為政得人之目的。現行考績制度，以憲法「考績」規定為基礎，建立考績法令系統，公務人員考績法為其中之主要法律，自民三十八年施行迄今四十餘年，中經至七十五年止之六度修正，其規定日臻周詳。關於考績等級分：甲、乙、丙、丁（第六條），考績獎懲分：給與一個月或二個月俸額之獎金、留原俸級、免職（第七條、第八條、第十二條）。考績辦理程序為：各機關人事主管人員評擬考績，考績委員會初核，機關長官覆核，銓敘機關核定（第十四–十六條）。不服考績案核定者：受免職處分人員得向本機關或上級機關申請復審，向銓敘機關申請再復審案。公務人考績法施行細則又規定：各機關或受考人如有疑義得申請復審（第二十五條），並規定：公務人員年終考績不得逾次年六月底（第二條），復職人員之停職期間逾六個月者，不予辦理該年年終考績（第二十四條）。凡此犖犖大者，具覘考績制度之規模。
而本號解釋意旨：凡公務人員對考績結果，認為影響其財產權，得提訴願或行政訴訟。由於考績分甲、乙、丙、丁等級，有關獎金有、無、多、少之不同，則凡為爭取獎金者，紛然提起訴願或行政訴訟，考績變質為獎金爭訟，將扭曲人事獎懲所以進賢退不肖之考績制度精神，日趨蕩然澌滅盡矣！
按人民有守法之義務，法官有依據法律獨立審判之職責，且大法官會議解釋憲法及統一解釋法令，依司法院大法官會議法第十二條規定：「應參考制憲及立法資料」。循此而論，本號解釋對於現行考績法令既未宣告違憲而拒其適用，又於考績制度外別闢訴訟途徑，以致考績制度陷於紊亂，淪於司法程序之中，其可乎？
（三）依解釋方法而論：本號解釋，係以本院釋字第一八七號、第二○一號及第二四三號解釋為參據之解釋方法。第究其實，該三號解釋意旨與本號解釋有未同。
1 釋字第一八七號解釋：係對於公務人員請領退休金之解釋，文略云：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。其向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。」理由書有云：「如公務員關於其職務之執行，有遵守法律，服從長官所發命令之義務，除長官所發命令顯然違背法令或超出其監督範圍外，下屬公務員縱有不服，亦僅得向該長官陳述意見，要無援引訴願法提起訴願之餘地。
2 釋字第二○一號解釋：係重申公務人員請領退休金之解釋，文云：「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提訴願或行政訴訟」。理由書略云：行政法院五十三年判字第二二九號判例：「公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受捐害者可比，不能按照訴願程序提起訴願」。涵義過廣，與上開解釋意旨不符分，失其效力。
3 釋字第二四三號解釋：係對於公務員免職處分之解釋。文略云：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。該公務員巳依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利有救濟之法理。行政法院五十一年判字第三九八號、五十三年判字第二二九號‧‧‧。至公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。」
綜合三號解釋，所釋事項為退休金與免職處分，除此之外，非得提起訴願或行政訴訟。蓋以退休金為公務人員基於憲法法第八十三條規定「退休」，依公務人員退休法辦理退休，有請領退休金之權利。免職處分直接影響公務人員受憲法第十八條規定保障「人民有服公職之權」。而本號解釋，凡公務人員對考績結果，認為影響其財產權，得提訴願或行政訴訟。未若退休金或免職處分之為一定事項，及限於特定人，則全國公務人員，年年舉行考績，有不服或不滿考績獎金之有無多少，輒得提起訴願或行政訴訟。於是，全國各機關與本機關或其他機關人員，就考績獎金作有無多少之權利與義務爭訟，逐案裁判，可以想像其景象與後果將如何？何況，以考績獎金屬公務人員應該享有而行使之一定財產權，既無法令依據，在法學上尤滋爭議，難獲肯定，未若退休金與免職處分之得以憲法而據，殊難並論。據上總結，爰提不同意見書。
不同意見書二： 大法官 鄭健才
一 程序方面：
（一）基於有權利即有救濟之理念，憲法第十六規定人民有訴願訴訟權。此雖係受益權之一種，但僅供救濟權利之用，本質上屬於程序受益權，而非實體受益權。人民須先有實體上權利，然後始有救濟之問題；有救濟之問題，然後始有程序受益權之問題。司法院大法官會議法第四條第一項第款首句規定之「人民於其憲法上所保障之權利」，即係指實體上權利而言。苟無此實體上權利，殊無得依該款規定，以確定終局裁判所適用之法律或命令，剝奪其訴願權為由，而聲請本院解釋之餘地。本件聲請人提出之聲請書，並未敘明其有如何憲法上所保障之實體權利，遭受不法侵害，直接以訴願權遭受不法侵害為由而聲請本院解釋，自應不受理。
（二）本件通過之解釋，改就聲請人所未主張之「財產權」，作為