【解釋字號】
釋字第 276 號
【解釋日期】
民國 80年3月8日
【解釋爭點】
合作社法等未明定解散合作社之要件及程序違憲？
【資料來源】
司法院公報 第 33 卷 4 期 19-23 頁
【解釋文】
合作社法第五十五條第一項第六款規定之解散命令，乃解散合作社之處分，對於此種處分之要件及程序如何，該法未為明確之規定，宜由主管機關妥為檢討修正。內政部於中華民國六十九年二月二十六日修正發布之合作事業獎勵規則，關於合作事業成績考列戊等者，由縣市合作社主管機關令飭解散之規定，應配合上開法律一併檢討修正。
【理由書】
合作社法第五十五條第一項規定：「合作社因左列各款情事之一而解散：一、章程所定解散之事由發生。二、社員大會之解散決議。三、社員不滿七人。四、與他合作社合併。五、破產。六、解散之命令。」其中第六款「解散之命令」，乃解散合作社，消滅其法人人格之處分。惟此種處分之要件及程序，該法未為明確之規定，宜由主管機關妥為檢討修正。內政部於中華民國六十九年二月二十六日修正發布之合作事業獎勵規則，關於合作事業成績考列戊等者，由縣市合作社主管機關令飭解散之規定，目的雖屬正當，惟合作社法既待檢討修正，仍應配合一併檢討修正。
【意見書】
不同意見書： 大法官 楊建華 楊日然 吳庚
一 法治主義為中華民國憲法之基本原則，憲法對於構成法治主義之要素：法律保留及去律優越，分別於憲法第二十三條及第一百七十二條規定甚明，準此有關人民權利義務之重大事項，不僅須由法律加以規定，法律之內容且須符合憲法第二十三條所樹立之準則；法律固可對行政機關予以必要之授權，但於行政機關依據該項授權而為特定行政處分之要件及程序應有明確之規定，其未經法律授權之事項，如涉及人民權利之限制者，行政機關不得逕以命令予以規定。本件合作社法制定於行憲之前，其第五十五條第一項第六款雖列有解散命令為合作社解散原因之一，但對於有權發布解散命令之主體、解散之事由及程序，概付闕如，與合作社法性質相近之法律，如公司法（第十條）、農會法（第四十三條）、漁會法（第四十六條）、工業團體法（第六十三條）、動員戡亂時期人民團體法（第五十八條）等，凡有關授權主管機關解散各類團體者，法律本身必有明確之規定，合作社法此種立法方式，為現行法律中所僅見，已難謂其與首揭法治原則相符。
二 按合作社為營利社團法人，解散合作社及消滅其法人人格之處分，為對法人團體最嚴厲之制裁，自屬限制人民權利之重大事項。合作社法對主管機關有明文授權之最大限度為解除理、監事之職務（第四十三條）。乃內政部竟依其職權發布合作事業獎勵規則，對合作社施予考核，凡列戊等者由縣市合作社主管機關令飭解散，與憲法第二十三條及中央法規標準法第五條之『法律保留』條款，自有未合，本件解釋對該規則僅要求主管機關與合作社法配合修正，其理由不外上開規則賦予主管機關監督考核合作社之職權，符合實際需要『目的正當』，然而目的上之正當，並不能因而忽視程序上之合法，否則法治主義即無從貫徹。
三 本件對發生違憲爭議之法規，僅加以非難而未明確宣告其違憲，或依本院先例定期使其失效。或係基於解釋憲法首應尊重立法機關制定之法律，儘量維持其合憲性之考慮。第按上述理論即美國司法審查制度中之所謂『推定合憲之原則』（the principles of presumption ofpresumption of constitutionality），在德國憲法法院之實際運作中亦有所謂符合憲法之法律解解方法（Die Methode der verfassun- gskonformen Gesetzesauslegungen ），其目的同屬避免釋憲機關輕率宣告法律違憲，此等原則當為任何國家之釋憲機關行使職權時所不可忽略，並素為本席等所尊重。就本件而言，合作社法對解散命令，究在何種情形下方得行使，別無明文規定，則為避免宣告法規違憲，本席等亦曾主張衣據特別法無規定者適用普通法之法理，在合作社法未修正前，主管機關於合作社有合作事業獎勵規則所定事由時，依民法第三十六條程序聲請法院裁定命其解散（前司法行政部五十九年十二月九日（五十九）函參九六一一號函復財政部，即採取相同見解)，既可貫徹依法行政，又可使合作社法及合作事業獎勵規則繼續執行，以俟主管機關儘速作合理之修正。
四 本件解釋既已明示主管機關宜對有關法規檢討修正，依本席等之體認，仍對其解釋原則予以支持，惟解釋理由書未能闡明前述意旨，爰共同提出理由不同意見書如上。
【相關附件】
抄保證責任台中市第七建築勞動合作社代表人楊０明聲請書
主旨：為行政法院七十七年度判字第壹肆玖貳號判決適用之命令『合作事業獎勵規則』，有牴觸憲法及法律之疑義，謹依大法官會議法第六條之規定，敘明事由聲請解釋憲法，恭請
鑒核示遵。
事由：
一、台中市政府民國七十六年十一月十四日七六府社合字第八四六七五號公告略以：
主旨：查本市第七建築勞動合作社．．．．等七社，均因業務停頓，無法復甦，七十五年度考績戊等，依法應予解散，特此公告。
依據：
一、『合作社法』第五十五條第六款『解散之命令』。
二、『合作事業獎勵規則』第八條第六款『戊等由縣市合作主管機關令飭解散』。
詳情請閱附件一、原公告複印本。聲請人乃於民國七十六年十一月十七日具文申復，略以：『現在本市建築業已見復甦，工作機會增多，本社正力圖振作，茲將半年來辦理之事項開列如說明，祈請准予撤回解散之命令，以利加強推行業務，實感德便』，詳情如附件二；惟奉復以，所請撤銷解散案，祇因事關通案礙難同意，詳情如附作三。由於當時聲請人一年多來與台中市中興段重劃區地主，洽購興建社員住宅所需用地已臻於成功階段，一旦解散即前功盡棄，乃循訴願與再訴願程序謀求挽救危機，均遭駁回，嗣訴諸行政法院，復遭敗訴，而一審確定。經詳讀判決之理由，認為裁判所適用之法律及命令，有牴觸憲法之疑義。
二、我國為民主法治國家，行政機關與人民之關係為法律上之權利、義務關係，並非命令服從關係。行政機關發布命令，行使職權，除法律准許其自由裁量者外，悉應依據法律辦理，憲法第一百七十二條經明定：『命令與憲法或法律牴觸者無效。』，中央法規標準法第五條乃規定：『左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。』，並於第六條更明定：『應以法律規定之事項，不得以命令定之。』，以資與憲法第一百七十二條之規定相呼應。凡此均為防止行政機關濫用職權，保障人民權利與義務之界限規定。為此行政機關發布之命令，如有與憲法或法律牴觸者，行政機關不得引用為行政處分之法源，司法機關更不得援用為裁判之依據。
三、本件行政法院判決之理由，首敘：『按『合作社因左列各款情事之一而解散：一、．．．．六、解散之命令。』『合作社或各級合作社聯合社成績等級，經省合作主管機關覆核評定後，列戊等者，由縣市合作社主管機關令飭解散。』合作社法第五十五條第一項第六款，合作事業獎勵規則第八條第一項第六款分別定有明文。』並以『第查合作社法規定事項，就合作社之管理監督範圍而言，為其他法律之特別法，應優先於民法而適用之。至於合作事業獎勵規則，乃行政機關基於行政權之作用所訂定之執行命令，核與合作社法之意旨相符，自屬有效，並無違反中央法規標準法可言。綜上以觀，原處分並無違誤．．．』為結語（附件四）；顯係對於合作法令之結構與位階有所誤會。茲為便於明瞭真相，謹將合作社法、合作社法施行細則、合作事業獎勵規則等，一法二令合訂為一冊，謹請參合核議（附件五）。
四、按合作社法第二條規定：合作社為法人。第七十五條規定：各種合作社業務之執行，除依本法規定外，於必要時另以法律定之。第七十六條規定：本法施行細則，由內政部定之。該法第五十五條第一項第六款雖定有『解散之命令』為合作社解散原因之一，惟解散之命令應具備如何之要件始得發布？由何機關發布？發布之程序如何？均漏未規定。合作社法施行細則係依合作社法第七十六條之委任而制定（見該施行細則第一條）之委任命令，其所規定之事項自有與合作社法同等之效力；然該施行細則全文四十四條，對於上述合作社法漏未規定之事項，復隻字不提，致合作社法所定『解散之命令』一款，備而不能用。蓋解散之命令為褫奪合作社法人人格之嚴厲處分，涉及人民之權利、義務，依中央法規標準法第五條第二款之規定，非以法律定之不可也。原裁判以：『第查合作社法規定事項，就合作社之管理監督範圍而言，為其他法律之特別法，應優先於民法而適用之。』等詞因為正確，惟特別法之規定既未臻周到，自有援用普通法之一途。民法第一編第二章第二節『法人』對於法人之權利能力、行為能力之發生、變更、消滅，均有詳密之規定。其由國家權力命令法人解散，則有左列兩條之規定，可資援用；
（一）民法第三十六條：法人之目的或其行為，有違反法律、公共秩序或善良風俗者，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之請求，宣告解散。
（二）民法第五十八條：社團之事務，無從依章程所定進行時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請解散之。
換言之，主管機關解散聲請人之命令，如與上記兩條規定之一不合時，則於法不符；參諸合作社法第七十五條：『各種合作社業務執行，除依本法規定外，於必要時另以法律定之。』之規定，合作社法之一切，係採法律制定主義言之，應可佐證聲請人上述見解之無誤。所謂法律者乃謂經立法院通過，經總統公布之法律，自不待言。原判決云：『至於合作事業獎勵規則，乃行政機關基於行政權之作用所訂定之執行命令，核與合作社法之意旨相符，自屬有效，並無違反中央法規標準法可言。』等言，只因其第八條第一項第