【解釋字號】
釋字第 262 號
【解釋日期】
民國 79年7月6日
【解釋爭點】
對軍人之彈劾應移送公懲會審議？
【資料來源】
司法院公報 第 32 卷 8 期 1-6 頁
【解釋文】
監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議。至軍人之過犯，除上述彈劾案外，其懲罰仍依陸海空軍懲罰法行之。
【理由書】
司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定明文。司法院設公務員懲戒委員會，為公務員懲戒之主管機關，此觀司法院組織法第七條規定甚明。
彈劾權在採取三權分立之民主國家，係議會代表人民對政府高級官員之違法或失職，實施民主監督之制度。我國憲法第九十條、第九十七條第二項、第九十九條及第一百條規定之監察院彈劾權，其範圍較廣。而憲法除就總統、副總統之彈劾程序定有明文外，對於一般彈劾案之審議，並未就文職或武職公務員作不同之規定。因此，監察院如就軍人之違法或失職行為成立彈劾案時，自應將該彈劾案連同證據，移送公務員懲戒委員會審議，方符憲法第七十七條之意旨。監察法第八條及公務員懲戒法第十八條，即係依此意旨所為之規定。
至陸海空軍現役軍人之過犯，不涉及刑事範圍者，除彈劾案成立者外，為維護軍事指揮權與賞罰權之合一，確保統帥權及軍令之貫徹執行，其懲罰仍應依陸海空軍懲罰法行之。
【意見書】
不同意見書 大法官 李志鵬
憲法第三十六條規定：「總統統率全國陸海空軍」。總統欲有效行使其統帥權，有賴於憲法及法律賦予之兩項特權；人事任免權及獎勵懲罰權。捨此之外，總統實無法有效行使其統帥權，故憲法第四十一條規定：「總統依法任免文武官員」，第四十二條規定：「總統依法授與榮典」，第九條規定：「人民除現役軍人外，不受軍事審判」。憲法特別將軍人之審判權，獨立於司法院刑事訴訟審判權範圍之外，軍人過犯較刑事犯為輕，自不在司法院懲戒權範圍之內。因此乃有陸海空軍刑法、戰時軍律、軍事審判法、陸海空軍懲罰法及憲兵勤務令等法令之制定，以使總統能夠有效行使其統帥權，而達保衛國家之目的。關於總統對軍人之懲罰權，陸海空軍懲罰法第二十三條明定：「上將之懲罰由總核定之」。中將以下懲罰權責之所屬及程序，由國防部制定施行細則定之（同法第二十四條及第二十五條），故軍人之「懲罰權」，屬於統帥權之範圍，與公務員之「懲罰權」屬於司法院不同。此種軍人「懲罰」與公務員「懲戒」殊其途徑之制度，非僅我國如此，世界各國制度，莫不如此。今多數大法官同仁決定：「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議」，不移送總統核定或軍事懲罰機關審議，將軍人懲罰制度一分為二，其結果將嚴重侵害總統之統帥權，破壞軍令之統一性及完整性，有違憲法第三十六條之本旨。茲舉例言之；如有九位監察委員依監察法第八條之規定，對某二級上將司令提出彈劾案，再依大法官會議所著本號解釋，移送公務員懲戒委員會審議。該會審議之結果，認應依公務員懲戒法第九條及第一項第一款為撤職之處分，並作成議決書，送國防部執行。在另一方面，總統為該總司令思慮周密，學識淵博，盡忠職守，全軍信服，依為股肱，特命晉升為一級上將，並調升為參謀總長。遇此情形，國防部將如何執行？如執行公務員懲戒委員會之議決書，則總統之統帥權，將受到嚴重之損害，嗣後總統能否有效統帥率全國陸海空軍保衛國家，令人懷疑。如執行總統之命令，則置公務員懲戒委員之議決書於何地？因此之故，本席不能同意多數意見所著解釋，而認為「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送軍事機關，依陸海空軍懲罰法審議」，為此特依大法官會議法之規定，提出不同意見書，敬請本件解釋一併公布。
不同意見書： 大法官 李鐘聲
本件聲請解釋事件，多數意見通過之解釋文，攸關我國憲政體制至為鉅大，爰依大法官會議法第十七條規定，提出不同意見書，分述理由於後：
一 依憲法言：中華民國憲法，係總統與五院制度，總統為國家元首（憲法第三十五條），總統統率全國陸海空軍（同法第三十六條），總統依法任免文武官員（同法第四十一條），乃採用總統制憲政國家之公例。總統統率全國三軍，通稱為總統統帥權、統率權、軍令權。其作用賅括：（一）內部組織權、（二）軍事教育權、（三）紀律及懲罰權等，乃憲法學者之通識。紀律及懲罰權之行使程序，陸海空軍懲罰法既屬專法亦屬基本法，該法自民國十九年九月二十七日立法院制定，中歷二度修正，至五十六年六月二十三日第三度修正，旨在藉懲罰性作用以維護強化優良軍紀，已施行迄今六十年之久。該法第四條至第八條規定現役軍官、士官及士兵之分類懲罰，第二十三條明文規定：「上將之懲罰，由總統核定之」。又立法授權國防部制定之陸海空軍懲罰法施行細則，其第二章懲罰權責，於第六條規定：「將級重要軍職之撤職（即免職），由總統核定；將級一般軍職之撤職，由參謀總長核定，並向國防部長報備」。又如第七條規定戰時懲罰權責：「一、各級指揮官，在戰鬥間所屬次一級（組織階層）以下軍官均有權核定撤職，並呈報人事掌理單位發布人事命令。二、其他懲罰權責屬於戰區軍種組成各部隊，由各總部劃分規定；各戰區直屬部隊，由戰區司令官劃分規定，並均應呈報國防部備案」。與其餘條文之規定，構成軍事懲罰之嚴密明確系統。而本件解釋文云：「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議。至軍人之過犯，除上述彈劾案外，其懲罰仍依陸海空軍懲罰法行之」。此項解釋，不分軍官、士官及士兵之是否現役，凡被彈劾者，均不適用陸海空軍懲罰法。易言之，凡全國官兵經彈劾者，一直到公務員懲戒委員會決議是否應付懲戒完畢以前，其懲罰任免一律停止。則此解釋，既與法律（陸海空軍懲罰法）規定之明文相反，該法不牴觸憲法；且為憲法規定之總統統帥權暨任免文武權設定限制而相違，解釋可以排拒凌駕於法律暨憲法之上，豈不值得警惕與省思！
二 就懲戒法律言：公務員懲戒法自民國二十年六月八日制定，中經三度修正，至七十四年五月三日新修正公布施行。在新修正過程中，公務員懲戒委員會研議，司法院法規研究委員會討論，經徵詢行政、考試、監察三院意見，擬定草案，送請立法院審議，完成立法程序。詳載於公務員懲戒制度研究修正資料彙編。按其中公務員懲戒法修正草案總說明，略以：本法懲戒對象，原應以公務員服務法所列人員為範圍，惟對於武職人員之懲戒，已列入陸海空軍懲罰法，本於特別法優於普通法之原則，應非屬於本法適用之範圍。又公務員懲戒法修正草案第一、二兩案之說明略之：本法審議對象，原應以公務員服務法第二十四條所列人員為範圍，該條內容為「本法於受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員均適用之」。惟以武職公務員，另有陸海空軍懲罰法可資適用，若軍人軍屬犯普通刑法之罪者，因有軍事審判法規而停止刑事訴訟法第一條第二項之適用，依特別法優於普通法之原則，故增此定義規定，以示懲戒範圍。新修正之第一條全文：「公務員非依本法不受懲戒；但法律另有規定者，從其規定」。綜上可知，公務員懲戒法係總結多方意見達於共識之文字。以文職公務員為懲戒對象，武職公務員非適用範圍，本於公務員懲戒法為普通法，陸海空軍懲罰法為特別法，特別法優於普通法之原則。而今司法院大法官會議之解釋文云：軍人之彈劾案應送公務員懲戒委員會，軍人之過犯除已經彈劾者外，依陸海空軍懲罰法懲罰。實係以公務員懲戒法為原則法，而陸海空軍懲罰法為例外法，則本於原則法優於例外法之原則，公務員懲戒法優先於陸海空軍懲罰法而適用。此與前揭司法院公務員懲戒法修正草案說明，背道而馳，自相矛盾。按大法官會議解釋案件，應參考立法資料，係大法官會議法第十七條所明定，有待擇善而從，共伸法信於天下。
三 就彈劾與懲戒言：中外古今皆難免於對公務員有彈劾與懲戒，其法有同有異，就各國現制大體而論，彈劾權操諸國會，而懲戒權則分別屬於行政、國會、司法等機關，不一而足。
首就我國現制論，彈劾權在監察院（憲法九○、九七、九八、九九、一○○等條），而懲戒權則分有所屬：（一）國民大會：總統、副總統之罷免權（憲法二七（二）、一○○條）。（二）公務員懲戒委員會掌理違法失職公務員之懲戒（公務員懲戒法二條）。（三）中央與地方機關主管長官：對所屬九職等或相當於九職以下之公務員，得逕行記過與申誡（公務員懲戒法九條三項、舊公務員懲戒法第十二條：薦任職以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之）。（四）軍令機關：對於現役軍人（陸海空軍軍官、士官及士兵），由總統、參謀總長、各級指揮官，分依懲罰權責核定懲罰（陸海空軍懲罰法二三條、同法施行細則六、七條）。（五）中央與地方機關長官：對所屬公務人員考績考核，除獎勵外懲處分申誡、記過、記大過等（公務人員考績法八條）。關於現役軍人應由軍事懲戒機關受理，如其一方面有軍事上之違失，一方面又有公務員之違失，經軍事機關懲戒後，公務員懲戒委員會仍得行懲戒權，曾經司法院之院解字第三八○五號、院字第一四○五號解釋，加以闡明之。
次就一般憲政國家通論，各國多在憲法中明文規定國會行使彈劾權之彈劾對象，為總統、副總統等高級官員，乃至法官、國會議員等，採列舉方式。其彈劾權均不及於軍人，僅智利憲法第三十九條規定：陸海空軍將官，得加彈劾，是為例外。美國憲法規定之彈劾案，由眾議院提出（第一條第二項）參議院審理（第三項），於總統、副總統及聯邦政府文官，受叛國罪、賄賂罪或其他重罪之彈劾與定讞時，應受免職處分（第二條第四項），由此足見，美國憲法規定彈劾權之嚴格範圍，故美國行憲二百年來，其彈劾案衹十數件而已。至於一般憲政國家懲戒權之行使，諸如：英、美、日等國，公務員概由所屬行政機關懲戒，舉日本為例，國家公務員法第八十四條規定：「懲戒處分由任命者行之」