【解釋字號】
釋字第 243 號
【解釋日期】
民國 78年7月19日
【解釋爭點】
公務員受免職或記過處分得提行政訴訟？
【資料來源】
司法院大法官會議解釋續編（四）第 181 頁司法院公報 第 31 卷 9 期 1-16 頁守護憲法 60 年 第 119-124 頁
【解釋文】
中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。行政法院五十一年判字第三九八號、五十三年判字第二二九號、五十四年裁字第十九號、五十七年判字第四一四號判例與上開意旨不符部分，應不再援用。至公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。
行政法院四十年判字第十九號判例，係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用，所為之詮釋，此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員自不得訴請救濟，此一判例，並未牴觸憲法。
【理由書】
公務員之懲戒，依憲法第七十七條規定，屬於司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主管懲戒事項之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分，不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分，此項權限之行使及其救濟程序如何規定，方符憲法之意旨，應由有關機關通盤檢討，而為適當之調整。
因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分之內容分別論斷，業經本院釋字第一八七號及第二○一號解釋闡釋在案，中央或地方機關依公務人員考績法或公立學校教職員成績考核辦法，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障服公職之權利，在相關法律修正前，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權，於最後請求司法機關救濟。
受免職處分之公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審，或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍認為原處分、再復審核定或類似之決定違法損害其權利，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。行政法院五十一年判字第三九八號判例：「依訴願法第一條規定，提起訴願，唯人民對於中央或地方官署所為不當或違法之處分致損害其權利或利益者，始得為之。至各級公務人員以公務員身分所受主管官署之懲戒處分，則與以人民身分因官署處分而受損害者有別，自不得對之提起訴願。」五十三年判字第二二九號判例：「公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願程序提起訴願，原告現雖解職，已無公務人員身分，但該項處分既係基於原告之公務人員關係而發生，自仍不能視其為人民受官署之處分而許其對之提起訴願。」五十四年裁字第十九號判例：「行政訴訟之提起，須以官署對人民之處分違法，致損害其權利，經過訴願再訴願而不服其決定者，始得為之。原告以公務人員身分，而受主管官署人事行政上之處分，顯與以人民身分受官署違法處分而損害其權利之情形有別，除有正當理由得向該管監督官署呈請糾正外，自不得依行政訴訟程序以求救濟，且考試院秘書處之通知，亦並非適用訴願程序所為之訴願決定，乃原告遽向本院提起行政訴訟，其起訴自非合法。」五十七年判字第四一四號判例：「公務人員以公務員身分受主管官署或上級官署之處分，純屬人事行政範圍，與以人民身分受官署之處分有別，不得對之提起訴願。」均未分別行政處分之內容，一概限制公務員依法提起訴願及行政訴訟之權利，上開各判例與前述意旨不符部分，應不再援用。至依公務人員考績法僅記大過之處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。
行政法院四十年判字第十九號判例：「公務員之身分與人民身分不同，下級公務員對於該管上級官署，就其監督範圍內所發布之命令，有服從之義務，不得援引訴願法提起訴願。依法令委任之中小學教職員，受有俸給者，為公務員服務法上之公務員，聘任之教職員則否。」係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用，所為之詮釋，此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員自不得訴請救濟，此一判例並未牴觸憲法。
【意見書】
一部不同意見書 大法官 鄭健才
一 依五權憲法權力分配之設計，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題：
為防止有權者濫權，而有分權之說。在西方以三權分立說為主導，使立法、行政與司法三權互動而又互制。關於國家用人權，操之於行政機關之手。被用之人為公務員，乃具有特別身分之人民。其與國家之關係，歐陸國家傳統上倡「特別權利關係」說。即行政機關為圓滿達成對外服務全體人民之使命，對內必須整飭公務員之服務紀律。公務員違反紀律而受不利益處分時，就公務員本身亦為人民之觀點言，雖與人民受不利益之行政處分同，但因此為內部之紀律關係，本團體自律原則，排除司法權之審查。亦即公務員此時不得循一般人民受行政處分之行政救濟程序，以相抗爭。第二次世界大戰後，人權意識高張，漸感此種「特別權力關係」說，影響為公務員之人民司法受益權，有使行政機關易於濫權之弊，因而有揚棄「特別權力關係」說之主張。多數國家從而作適度之採納。使公務員受特定程度之不利益處分時，得與一般人民同，而循行政救濟程序，進入司法審查領域。
「特別權力關係」說，由盛而衰，有其時代背景。而其承認行政機關對於公務員之不利益處分。為「行政處分」，則始終如一。
我國現行憲法為五權憲法，有其獨特之權力分配設計；與三權憲法國家用人權操之於行政機關之手者大異。依憲法第八十三條規定，考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。形成對於行政機關用人之「憲法牽制」，非法律所能改變。上述行政機關對於公務員濫權之弊，猶有發生之可能，殊難以想像。（目前行政機關正感人事束縛太甚）而行使此種「憲法牽制」權之人，為考試委員。憲法第八十八條規定：「考試委員須超出黨派以外，依法律獨立行使職權。」與憲法第八十條關於法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判之規定相較，考試委員與法官，幾無差別。就此憲法設計之制度言；保障公務員，司法權能，考試權亦能。此獨特之權力分配，實早巳擺脫「司法牽制行政」之構想，而另立「考試牽制行政」之模式。
不僅如此，我國憲法又進一步使國家對於公務員之懲戒處分權，不但脫離行政機關，而且脫離考試機關。於憲法第七十七條規定由司法院掌理公務員之懲戒。所謂懲戒處分包括撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡（參見公務員懲戒法第九條）。此等處分，至此在憲法上定位為「司法處分」，行政機關就此僅有懲戒動議權而無懲戒處分權。其保障公務員之程度，較之視懲戒為「行政處分」，行政機關享有處分權之國家，自又有過之而無不及。
由是而言，我國憲法對於公務員之保障，特設「雙軌保障」制，分為「司法保障」與「考試保障」；不同於對於一般人民之保障。除懲戒外，其餘概歸「考試保障」之範圍，毋勞司法介入。若謂「考試保障」並非最後之保障，司法仍應介入，則憲法第七十七條獨提「懲戒」二字，有何意義？依其第八十三條所「保障」者又為何物？
任何國家機關（包括立法、司法、考試、監察機關），固因均有其行政，而有「行政處分」之行政救濟問題。惟機關內部對於公務員之處分，係屬「內部處分」。憲法既不以之為「行政處分」（懲戒為「司法處分」），或雖以之為「行政處分」懲戒（以外之其他內部處分)而另有「考試牽制行政」以為終局解決（如調職之「行政處分」須經銓敘審查）。巳足防止行政機關之濫權。亦無既經「考試牽制行政」，又須再經「司法牽制考試」之理。否則「考試牽制行政」成為多餘，五權憲法之特徵盡失，而與三權憲法置考試於行政之內同矣。
要之，依我國憲法規定，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題。祇以自清末變法，我國成為單向法學「輸入國」，引進西方進步之法制概念，不遺餘力。或因求功心切，概念本身，常被用作價值判斷之標準；寖假而有「概念專制」（The t- yranny of concept ）之現象。就本案而論，解釋文從「特別權力關係」概念中，破繭而出，仍為三權分立理論之產物。即使正確，似亦為「修憲」問題。所謂：「全然背離用語者，乃為推測，而非解釋。」（It is guessing, not interpre tation, which altogether d- eparts from the letter. ）。「考試保障」在未「修憲」前得背離乎？
二 對於公務員採「雙軌保障」制，並不妨礙公務員受一般處分（非「內部處分」）時之行政救濟機會：
公務員所受之「內部處分」，均與其現在職務有關；而相應於公務員服務品質之要求。懲戒（「司法保障」）及懲戒以外之其他內部處分（「考試保障」）皆屬之，俱如前述。但除此「內部處分」外，公務員亦有受與其現在職務無關之一般處分（即非相應於服務品質之要求）者，此時實與一般人民受行政處分之情形相同，而與上開「雙軌保障」制無涉。例如：公務員因辦理退休而請求原服務機關核發服務年資之證明，而受不予核發之一般處分時，公務員即得對之提起訴願或行政訴訟。此經本院作成釋字第一八七號解釋在案。釋字第二○一號解釋，並作進一步之闡明。公務員究以公務員身分受「雙軌保障」，抑以人民地位受與一般人民