憲法法庭判決
113年憲判字第7號
聲請人 張凱翔
訴訟代理人 蘇詣倫律師
黃奕彰律師
上列聲請人為薪給事件，認臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決，所適用之中華民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項等規定，及教育部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函等函釋，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。
【主文】
一、中華民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項規定：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」（本法於108年6月5日修正公布、109年6月30日施行，將本規定移至第47條，增列授權事項，規範意旨相同）（即附表一編號一之規定），與授權明確性原則無違。
二、教育部修正、發布附表一編號二之規定、附表二編號二至四之函，就高級中等以下學校具合格教師資格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定；新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，就該職前年資提敘事項，訂定補充規定，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款之規定。
三、教育部發布附表二編號二至四之函，及新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，規定高級中等以下學校於敘薪時，（得）不採計具合格教師資格代理教師之職前年資，於此範圍內，上開函釋及規定違反憲法第7條保障之平等原則。
四、主文第二項及第三項所涉之規定及函釋違憲部分，應自本判決宣示之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。
五、聲請人自本判決送達之日起30日內，就本判決所涉之個別原因案件，得依本判決意旨，依法定程序向該管法院聲請再審。
六、其餘聲請不受理。
【理由】
【壹、原因案件事實概要及聲請人陳述要旨【1】】
一、原因案件事實概要【2】
聲請人為新北市立中和高級中學（下稱中和高中）於106學年度聘任之代理教師，具碩士學歷及合格教師證。中和高中於辦理聲請人敘薪時，依新北市政府教育局訂定之「新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表」備註3前段：「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」之規定，不採計聲請人於中華民國104年8月24日至105年7月5日任教於國立華僑高級中等學校，及105年8月26日至106年7月1日任教於新北市立石碇高級中學之2年職前代理教師年資，僅依聲請人學歷核敘其薪級為24級245薪點，並以106年9月1日新北中高人字第1067896564號敘薪通知書通知聲請人。聲請人不服，認中和高中應採計其職前代理教師年資，改敘為22級275薪點，依教師法相關規定，循序提起申訴、再申訴，分別經新北市政府教師申訴評議委員會及教育部中央教師申訴評議委員會駁回。嗣聲請人提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院107年度簡字第158號行政訴訟判決（下稱新北地院判決）駁回，復經臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決（下稱系爭判決）駁回確定。聲請人乃向司法院聲請解釋憲法。【3】
二、聲請人陳述要旨【4】
聲請人主張意旨略以：1、依司法院釋字第707號解釋（下稱釋字第707號解釋）之意旨，應已將代理教師納入其適用範圍，且代理教師之待遇事項以法律規範，為教育基本法第8條第1項之要求，故以命令規範代理教師之待遇事項，違反法律保留原則。2、代理教師之待遇事項一國多制，違反憲法第7條平等原則。3、89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項規定（即附表一編號一之規定，下稱系爭規定一），違反授權明確性原則。4、教育部103年8月18日修正發布之「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（下稱103年聘任辦法）第12條（即附表一編號二之規定，下稱系爭規定二），違反司法院釋字第524號解釋所揭示之再授權禁止原則。5、代理教師之待遇事項非屬地方自治事項，是教育部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號書函（即附表二編號一之函，下稱系爭函一）；該部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函（即附表二編號二之函，下稱系爭函二）；該部105年4月1日臺教人（二）字第1050044815號函（即附表二編號三之函，下稱系爭函三）；該部105年11月3日臺教授國字第1050121014號函（即附表二編號四之函，下稱系爭函四）；新北市政府100年11月23日修正發布之「新北市立高中職及國民中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定」第10點第1項（即附表一編號三之規定，下稱系爭規定三）；新北市政府教育局106年8月25日新北教人字第1061675268號函訂定之「新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表」備註3前段（即附表一編號四之規定，下稱系爭規定四），違反憲法第108條第1項第4款之規定等情。爰認系爭判決所適用之上開規定及教育部函釋，違反憲法第7條、第15條、第23條，向司法院聲請解釋憲法，並聲請補充釋字第707號解釋。【5】
聲請人另基於重要關聯性，認新北市外之全國直轄市、縣（市）代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，於代理教師敘薪時不採計其職前年資，亦有違憲疑義，聲請解釋憲法。【6】
【貳、受理範圍及審理程序【7】】
一、受理範圍【8】
按111年1月4日憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。次按人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，憲訴法施行前之司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款定有明文。【9】
查聲請人曾對新北地院判決提起上訴，經系爭判決以上訴無理由駁回確定。是本件聲請應以系爭判決為確定終局判決。經核本件聲請人針對系爭規定一至四及系爭函二至四所為聲請，與大審法第5條第1項第2款所定要件相符，應予受理。【10】
次查系爭函一係針對未具合格教師資格之代理教師（下稱非合格代理教師），不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級之函釋，與本件聲請人係具合格教師資格之代理教師（下稱合格代理教師）者，尚無關聯，聲請人自不得以系爭函一為聲請解釋憲法之客體；又新北市外之全國直轄市、縣（市）代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，未為確定終局判決所適用，且上開規定與本件聲請欠缺密切關聯，未將上開規定納入審查，無礙本庭對本件聲請進行整體適當評價；再確定終局判決固曾提及釋字第707號解釋，但其並非據以判決駁回聲請人之訴之依據，即非屬確定終局判決所適用之司法院解釋，聲請人尚不得聲請補充解釋。故聲請人就上開規定、函釋及釋字第707號解釋等所為聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定，均應不受理。【11】
二、言詞辯論程序【12】
本庭於113年3月12日上午10時行言詞辯論，除通知聲請人、關係機關教育部及新北市政府外，另邀請專家學者及鑑定機關監察院國家人權委員會到庭陳述意見。聲請人及關係機關言詞辯論之陳述要旨如下：【13】
（一）聲請人：1、代理教師以全部時間處理課務，對教育品質之影響與專任教師無異，依釋字第707號解釋之意旨，本件聲請涉及公共利益之重大事項，至少應採中度審查標準。2、系爭規定一僅概括授權教育部就代理教師權利、義務事項訂定辦法，違反授權明確性原則。3、由憲法第108條第1項第11款之立法意旨，人事制度具有全國一致之性質；教育人事制度，包括代理教師之敘薪標準，應屬同條項第4款教育制度之範疇，並非地方自治範圍。4、參照釋字第707號解釋理由書之意旨，代理教師敘薪所涉及之公共利益，應為「提升教育品質，保障人民受教權」，而非節省政府支出。限制代理教師採計職前年資之手段，與上開目的欠缺合理關聯；系爭規定三、四及系爭函一至四，違反憲法第7條平等原則。5、參照司法院釋字第526號解釋之意旨，代理教師之職前年資屬憲法財產權之保障範圍。惟限制代理教師採計職前年資之手段，與「提升教育品質，保障人民受教權」之目的欠缺合理關聯；系爭規定三、四及系爭函一至四，違反憲法第23條比例原則。【14】
（二）關係機關教育部：1、代理教師與專任教師於工作性質、聘任程序、兼職與否等有所不同，立法者在制度面有意區別兩者之待遇，系爭規定一與授權明確性原則無違。2、代理教師職前年資提敘事項，依教育基本法及地方制度法之相關規定，屬地方自治教育事項；系爭規定二至四及系爭函一至四，符合憲法有關教育事項之中央與地方權限分配之規定。3、鑒於各地方政府之人口數、學生數、財政狀況等差異，將代理教師之職前年資提敘事項，授權由各地方政府訂定自治規則，充分展現憲法上地方自治之精神，難謂其為不合理之差別對待；系爭規定三、四及系爭函一至四，與憲法第7條平等原則無違。4、代理教師僅能於成為專任教師後，方得採計代理教師職前年資提敘薪級，系爭規定三、四之立法目的，係鼓勵代理教師取得專任教師資格，以提升地方教育品質，目的正當，手段上亦可通過必要最小侵害之檢驗；系爭規定三、四及系爭函一至四，符合憲法第23條比例原則之要求，並未侵害人民受憲法第15條保障之財產權。【15】
（三）關係機關新北市政府：1、教師法第3條第1項及教師待遇條例第5條，均以專任教師為規範對象，代理教師之權利義務則由系爭規定一授權教育部另以辦法規定之；可見立法者有意將代理教師等其他非專任教師之相關事項予以區別規定。由法律整體規定所表明之關聯意義判斷，系爭規定一符合授權明確性原則。2、代理教師在身分、資格、勤務目的及工作性質，與專任教師有顯著差異，就其職前年資提敘事項之制度設計，便與專任教師有所不同；系爭規定三、四及系爭函一至四，與憲法第7條平等原則無違。3、其餘陳述要旨與關係機關教育部略同。【16】
聲請人及關係機關其餘主張及陳述，詳見其言詞辯論意旨書及言詞辯論筆錄。【17】
本庭斟酌聲請人、關係機關之言詞辯論意旨書、專家學者及鑑定機關之意見書及全辯論意旨等，作成本判決。【18】
【參、審查標的【19】】
附表一之相關規定及附表二編號二至四之相關函釋。【20】
【肆、形成主文之法律上意見【21】】
一、公立高級中等學校教師敘薪制度之沿革【22】
（一）專任教師【23】
教育部於62年9月13日以（62）台參字第23401號令訂定發布「公立學校教職員敘薪辦法」，此辦法最後一次修正日期為93年12月22日。臺灣省政府依教育部頒布之上開辦法，於63年1月11日會同臺北市以（63)、1、11府教人字第5388號函，頒訂「公立學校教職員敘薪辦法補充要點」。本辦法係我國自臺灣光復以來，有關公立學校教職員敘薪制度，於以行政命令為規範中，較為完備之制度。【24】
依「公立學校教職員敘薪辦法」第1條至第3條規定，公立學校教職員（下稱教職員）薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依本辦法之規定。教職員薪額分爲36級，其計敘標準，分别依所附教職員敘薪標準表(附表(一))及各級學校教職員薪級表(附表(二)(三)(四)(五)(六))暨其所附說明辦理之。教職員敘薪之主管教育行政機關，國立學校爲教育部、省(市)立學校爲教育廳(局)，縣市立學校爲縣市政府。又依「公立學校教職員敘薪標準表說明」第4點之規定，教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿1年，提敘1級，但受本職最高薪級之限制。依公立中等學校教員薪級表之資格別記載，師範大學各學系或大學教育學系畢業，或其他院系畢業而修習教育學科學分達到規定標準者，薪級為26級至10級，薪額為190至450；國內外大學研究所研究得有碩士學位者，薪級為21級至7級，薪額為245至525。【25】
雖然76年間公務人員俸給法第19條規定：「教育人員及公營事業機關人員之俸給，均另以法律定之。」明定教育人員之俸給（待遇）將另以法律定之；84年制定公布之教師法第20條及88年制定公布之教育基本法第8條第1項，亦均分別規定教師之待遇，應以法律定之，