【判決字號】
111年憲判字第6號
【原分案號】
110年度憲一字第4號
【判決公布日期】
111年05月13日
【聲請人】
嘉義市議會等
【案由】
聲請人一至五分別就其制定食品安全相關之自治條例，經衛生福利部及行政院函告無效及不予核定部分，聲請憲法解釋及統一解釋
【主文】
一、進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準，屬中央立法事項。
二、衛生福利部就聲請人嘉義市議會，行政院就聲請人臺北市議會、臺南市議會、臺中市議會及桃園市議會，函告其所通過之各該自治條例無效或不予核定部分（如附表一及二所示），並未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍，均屬合憲。
三、其餘聲請不受理。
【理由】
壹、案件事實與聲請意旨【1】
一、原因案件事實背景【2】
嘉義市議會（下稱聲請人一）為衛生福利部（下稱衛福部）於中華民國109年12月31日以衛授食字第1091304823E號函，函告其於105年10月16日所公布之嘉義市食品安全管理自治條例（下稱系爭自治條例一）第6條第2項規定無效，認有違反憲法對地方自治之制度性保障及中央與地方分權之權力分立原則，侵害地方自治與其立法權限，發生適用憲法之爭議，於110年5月13日（本庭收案日，下同）聲請解釋憲法。【3】
臺北市議會（下稱聲請人二）為行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692B號函，函告其於105年12月13日公布之臺北市食品安全自治條例（下稱系爭自治條例二）第9條之1規定無效，並對其於109年11月4日審議通過之同自治條例第17條之1規定不予核定乙案，認侵害地方自治權，於110年2月8日聲請解釋憲法暨統一解釋法令。【4】
臺南市議會（下稱聲請人三）為行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692A號函，函告其於106年9月4日公布之臺南市食品安全管理自治條例（下稱系爭自治條例三）第11條之1規定，自110年1月1日起應屬無效，及行政院110年1月8日院臺食安字第1090044498號函，函復臺南市政府所報109年12月1日審議通過修正之同自治條例第11條之1及第17條之1規定不予核定等案，致聲請人三與行政院間因行使職權發生適用憲法之爭議，及適用法律與命令發生牴觸憲法之疑義，且其與行政院所持見解有異，於110年3月24日聲請解釋憲法暨統一解釋法令。【5】
臺中市議會（下稱聲請人四）為行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692號函，函告其於106年9月25日公布之臺中市食品安全衛生管理自治條例（下稱系爭自治條例四）第6條之1及第13條之1規定無效，認有侵害地方自治權之爭議，於110年10月12日聲請解釋憲法暨統一解釋法令。【6】
桃園市議會（下稱聲請人五）為行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692C號函，函告其於108年11月5日公布之桃園市食品安全管理自治條例（下稱系爭自治條例五）第12條規定無效，並就其於109年10月30日審議通過修正之同自治條例第12條及第22條規定有關違反第12條罰則部分不予核定，認有違憲法對地方自治之制度性保障及中央地方分權之權力分立原則，侵害地方自治權之爭議，於111年3月15日聲請解釋憲法及統一解釋法令。【7】
二、聲請人聲請意旨【8】
（一）聲請人一【9】
聲請人一主張：衛福部於109年12月31日函告系爭自治條例一第6條第2項規定自110年1月1日起應屬無效，已侵害地方縣市對自治事項之自主權利及立法權限，違反憲法對地方自治之制度性保障，及中央、地方分權之權力分立原則。食品安全與人民日常作息相關，亦屬地方得立法執行之自治事項，食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第4項雖僅規定中央有權訂定檢出動物用藥（含乙型受體素）之安全容許量標準，但該標準應為最低標準。系爭自治條例一第6條第2項規定僅為不得販售含萊克多巴胺（Ractopamine）之豬肉（下稱萊豬），而非全面禁止販售豬肉，且過去從無開放萊豬販售，繼續維持禁止販售規定對市民之營業自由影響小，亦可維護市民之健康權，而未違反比例原則。又萊豬得自國外輸入，與可否於地方販售係不同層次之情事，且食安法第15條第4項係規定應依國人膳食習慣為風險評估，衛福部卻以國際貿易政策為考量，驗證其並未盡最低限度之保護要求，違反憲法維護健康權之目的等語。【10】
（二）聲請人二【11】
1. 聲請解釋憲法部分【12】
聲請人二主張：系爭自治條例二第9條之1及109年11月審議通過之同自治條例第17條之1規定事項，係屬地方制度法（下稱地制法）第18條第7款第4目「直轄市消費者保護」及同條第9款第1目「直轄市衛生管理」所明定之地方自治事項，行政院所為函告無效或不予核定，已侵害聲請人受憲法第118條規定關於地方自治之制度性保障。且系爭自治條例二第9條之1規定前經行政院業予備查在案，前開函告又認無效，已違反禁反言原則。參酌司法院釋字第738號解釋意旨及學界見解，動物用藥殘留標準第3條所規定豬肉得添加萊克多巴胺安全殘留標準應為最低標準，為維護市民健康權，地方自得制定更嚴格之零檢出標準，亦符合憲法第22條規定所保障之人民健康權及第23條規定之法律保留原則及比例原則。動物用藥殘留標準第3條有關進口豬肉品殘留萊克多巴胺安全容許量標準之規定，違背食安法第15條第2項及第4項規定之規範精神及授權範圍，有悖於食安法第4條第1項規定對於主管機關之食品安全管理措施應遵行之法定要求及所欲建立之風險評估與諮議體系，並違反憲法第7條規定之平等原則及第22條規定保障人民健康權之義務。地制法第26條第4項、第30條第1項、第32條第3項、地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序第1點第1項第3款第2目暨同點第2項第3款第2 目等相關規定，形成自治條例之位階低於中央法規命令之狀態，係增加憲法所無之限制，使中央行政權得以訂定授權命令限制自治事項之立法空間，已侵害地方自治核心領域，有違憲法對地方自治之制度性保障等語。【13】
2. 聲請統一解釋部分【14】
聲請人二主張：行政院認系爭自治條例二第9條之1規定牴觸食安法第15條第4項規定，因而函告無效，實屬法規之錯誤適用，須予統一解釋等語。【15】
（三）聲請人三【16】
1. 聲請解釋憲法部分【17】
聲請人三主張：行政院援引食安法第15條第2項授權訂定之動物用藥殘留標準第3條規定，作為函告聲請人所訂定之自治條例無效及不予核定之理由，惟該標準並非憲法第107條第11款規定所稱「立法」之法律；又援引憲法第108條第1項第18款規定，實已侵害憲法第118條規定賦予直轄市依地制法第18條第7款第4目規定就「直轄市消費者保護」事項及同條第9款第1目規定「直轄市衛生管理」等事項制定相關規定之地方自治權，侵害地方自治核心領域。系爭自治條例三之相關規定係為保護地方消費者之身體健康，更符合憲法第22條規定所示健康權之要求。地制法第30條第1項、第4項「函告無效」與地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序「函復不予核定」之規定，除增加憲法所無之限制，侵害地方自治核心，且未給予地方自治立法機關事前陳述意見與地方自治機關事後提起救濟之機會，違反有權利即有救濟之法理等語。【18】
2. 聲請統一解釋部分【19】
聲請人三主張：行政院所為之函告無效及不予核定，衍生聲請人三就職權上適用食安法、動物用藥殘留標準及地制法相關規定時，與行政院有適用同一法律或命令之見解有異之情事，爰一併聲請統一解釋等語。【20】
（四）聲請人四【21】
1. 聲請解釋憲法部分【22】
聲請人四主張：依憲法第108條第1項第18款、第2項、第110條第1項第1款、憲法增修條文第9條、地制法第18條第7款第4目、第9款第1目等規定，及司法院釋字第550號解釋意旨，直轄市內之消費者保護及衛生管理事項，均為地方自治權限。中央所制定之食安法及相關安全容許量標準僅為最低限度規範，地方自治團體得本於地方自治權限，因地制宜制定較嚴格之規範。行政院於109年12月31日函告系爭自治條例四第6條之1及第13條之1規定（相關罰則）無效，已侵害聲請人之地方自治權限等語。【23】
2. 聲請統一解釋部分【24】
聲請人四主張：其與行政院就系爭自治條例四第6條之1規定是否牴觸食安法第15條第4項及動物用藥殘留標準第3條規定之見解不同，應予統一解釋等語。【25】
（五）聲請人五【26】
1. 聲請解釋憲法部分【27】
聲請人五主張：公共衛生事項屬地方自治範疇，地方政府基於因地制宜之考量，有權訂定較嚴格之規範，行政院就聲請人五制定通過之系爭自治條例五相關規定所為函告無效及不予核定，有違憲法對地方自治之制度性保障及中央地方分權之權力分立原則，已侵害地方自治權限等語。【28】
2. 聲請統一解釋部分【29】
聲請人五主張：其與行政院就系爭自治條例五有關萊克多巴胺零檢出之標準是否牴觸食安法第15條第4項、動物用藥殘留標準第3條規定之見解不同，應予統一解釋等語。【30】
貳、受理依據及審理程序【31】
一、聲請人一至四部分【32】
聲請人一於110年5月13日提出聲請，就其所制定之系爭自治條例一經衛福部函告無效部分（如附表一及二所示），聲請解釋憲法，依憲法訴訟法（下稱憲訴法）第90條第1項但書規定，核與當時應適用之司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第1款、地制法第30條第5項規定及司法院釋字第527號解釋所定要件相符，大法官於110年12月23日決議受理。聲請人二至四亦各於同年2月8日、3月24日、10月12日提出聲請，就其各自所制定之系爭自治條例二至四經行政院函告無效部分，聲請解釋憲法，其聲請核與前開受理要件亦相符，並分別於同年12月23日、12月30日、12月23日決議受理。因爭議相同，爰與聲請人一之案件合併審理並判決。【33】
另聲請人二及三，分就行政院及衛福部對系爭自治條例二、三各為不予核定部分聲請解釋憲法部分，按地制法第30條所定得聲請司法院解釋之事由，固未明文包括不予核定之情形（同法第2條第4款及第26條第4項規定參照）。然如地方自治條例經中央主管機關不予核定，而無從生效，其效果與生效後之函告無效實無二致，地方自治團體之立法機關對不予核定之內容持不同意見，且認侵害其憲法保障之地方自治權者，此應屬中央與地方間因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，而為大審法第5條第1項第1款中段所定之機關爭議，應予受理。【34】
至聲請人二至四聲請統一解釋部分，其所爭執之爭點多屬憲法解釋問題，而非純屬法令解釋之見解歧異，核與大審法第7條第1項第1款所定統一解釋之要件不符，此部分應不受理。【35】
二、聲請人五部分【36】
本庭於111年2月22日舉行言詞辯論後，聲請人五於同年3月15日向本院提出聲請，就其制定之系爭自治條例五經行政院函告無效及不予核定部分（如附表一及二所示），聲請解釋憲法及統一解釋。查聲請人五係於憲訴法施行後始提出聲請，其受理與否應依憲訴法規定決定之。【37】
依憲訴法第83條第1項第1款規定，自治法規經監督機關函告無效或函告不予核定者，地方自治團體依法定程序用盡審級救濟而有受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，始得聲請憲法法庭為宣告上開裁判違憲之判決。故地方自治團體於111年1月4日後擬就地方自治法規向本庭聲請判決，自應符合憲訴法第83條第1項第1款規定之要件，而無繼續適用地制法第30條第5項等相關規定之餘地。【38】
查聲請人五並未提起行政爭訟，亦未用盡審級救濟；又係主張機關爭議，而非以不利確定終局裁判為聲請標的。是聲請人五之聲請顯與憲訴法第83條第1項第1款規定之受理要件不符。【39】
其次，聲請人五主張其聲請符合地制法第30條第5項規定及司法院釋字第527號解釋之要件，且認上開地制法規定及司法院解釋符合憲訴法第1條第2項所稱「其他法律規定得聲請司法院解釋者」之規定，而得據以聲請憲法解釋等語。【40】
按