【判決字號】
111年憲判字第14號【農田水利會改制案】
【原分案號】
110年度憲一字第2號
【判決日期】
111年08月12日
【聲請人】
立法委員費鴻泰等38人
【案由】
聲請人認農田水利法第1條等規定牴觸憲法，聲請憲法解釋
【主文】
一、農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題。
二、農田水利法第18條第1項規定：「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員（以下簡稱農田水利事業人員）之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。」第3項規定：「第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」及第19條第3項規定：「農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。」與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，均尚無牴觸。
三、農田水利法第23條第1項規定：「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。
四、農田水利法第23條第5項規定：「農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。
五、農田水利法第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題，亦不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。
六、本件暫時處分之聲請駁回。
【理由】
壹、聲請人陳述要旨【1】
立法委員費鴻泰等38人（詳如附表）聲請本件解釋，並選定謝衣鳳、林文瑞及翁重鈞等3人為當事人，主張：中華民國109年7月22日制定公布之農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」（下稱系爭規定一）、第18條第1項規定：「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。」（下稱系爭規定二）、同條第3項規定：「第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」（下稱系爭規定三）、第19條第3項規定：「農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。」（下稱系爭規定四）、第23條第1項規定：「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」（下稱系爭規定五）、同條第5項規定：「農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」（下稱系爭規定六）及第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」（下稱系爭規定七），改制農田水利會並成立農田水利署、由國家未經徵收而概括承受農田水利會之財產、改由行政院農業委員會（下稱農委會）辦理灌溉事業，及授權主管機關訂定灌溉組織及人事管理之相關規定，違反法律保留原則、權力分立原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害農田水利會受憲法保障之結社權及財產權等語，聲請解釋憲法。其理由略以：【2】
一、農田水利灌溉組織是臺灣先民飄洋過海開拓墾殖所自然形成之互助組織，時間已將近四百年歷史，從日治時期正式賦予公法人地位迄今亦已超過一百年。從荷蘭、鄭成功統治時期即開始興建水利設施，到了清領時期為私人經營，日治時期歷經公共埤圳組合、官設埤圳組合及水利組合，確立農田水利會為公法人、自治團體地位，但從無消滅水利會之政策。【3】
二、系爭規定一及五僅規定「改制」，而未明文規定農田水利會改制為公務機關及新設農田水利署，即使是農田水利會組織通則不再適用，農田水利會後續運作仍可依水利法第12條有關公法人之規定，以人民團體法相關規定運作。是農委會以系爭規定一及五為據，設立農田水利署，明顯違反法律明確性原則、組織法律保留原則、權力分立原則、法律保留原則及干預限制法定主義。【4】
三、系爭規定七規定農田水利會組織通則不再適用，視同消滅全國17個農田水利會之公法人資格，顯已違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、法律保留原則及干預限制法定主義，且侵害全國17個農田水利會及其會員農民依憲法第14條保障之結社權。【5】
四、農田水利會係獨立之公法人，其財產並非國家資產，系爭規定五及六規定將其資產及負債概括由國家承受，而未經合法徵收程序，係由國家強奪農田水利會之財產，有違法律保留原則，侵害其受憲法保障之財產權。【6】
五、農業用水權、水利設施所有權及灌溉管理經營權本為農田水利會所有，系爭規定二規定改由農委會辦理灌溉管理，顯已侵害全國農田水利會之水權、水利設施所有權及灌溉管理經營權，有違比例原則，侵害其受憲法保障之財產權。【7】
六、系爭規定三有關灌溉管理組織之設置辦法及系爭規定四有關農田水利事業人員甄試進用人事管理辦法，係以作用法偷渡組織機關之相關規定，違反組織法律保留原則、中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）第5條第3項、憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定。【8】
七、農田水利法公布施行後，農田水利會將被行政院及農委會視同消滅，其數兆資產亦將由國家承受，形同被國家強制沒收，造成難以回復之損失，且本不應設立之農田水利署現正招考之水利人員，亦將成為政府負擔。【9】
八、為避免人民權益及公共利益受有不可回復之重大損害，併聲請暫時處分。【10】
貳、受理要件之審查【11】
按憲法訴訟法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除同法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前即司法院大法官審理案件法（下稱大審法）規定定之，同法第90條第1項定有明文；復依大審法第5條第1項第3款規定立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。查立法院審議農田水利法之三讀程序，聲請人38位立法委員均未投票贊成（立法院公報第109卷第52期院會紀錄，第296頁至第297頁參照），已達行為時立法委員總額三分之一，於農田水利法三讀通過並經總統公布生效後，確信多數立法委員表決通過之系爭規定一至七有違憲疑義，向本庭聲請解釋，核與大審法第5條第1項第3款之規定相符，應予受理。【12】
參、聲請人、關係機關及關係人言詞辯論要旨【13】
本庭於111年5月24日上午10時舉行言詞辯論，通知被選定之聲請人、關係機關行政院、農委會、關係人臺灣桃園農田水利會及專家學者到庭陳述意見。茲將聲請人、關係機關及關係人言詞辯論要旨摘述如下：【14】
一、聲請人辯論要旨【15】
聲請人陳述略以：農田水利會係先於我國法律而存在，水利法及農田水利會組織通則賦予其公法人地位僅係追認此一既存事實。組合員負擔沉重之埤圳興建費用，故水利會亦具有民間法人投資者之性質。農田水利法之真實立法目的係基於選舉考量及減少農業用水，非屬公益目的，且與改制為公務機關間無正當關聯性。農委會宣稱之立法目的係為建構國家水資源公共化管理體制，惟此與系爭規定一所指確保糧食安全及永續農業之立法目的實相互衝突。農田水利會雖為公法人，惟仍應受憲法基本權之保障，系爭規定一及五所定之「改制」未有明確定義，有多種解釋可能，違反法律明確性原則。如將「改制」解釋為改制為公務機關，實質意義即為消滅農田水利會、併吞資產。農田水利法既未明文規定廢止或消滅農田水利會，自不生廢止或消滅農田水利會之法律效果。依據信賴保護原則、法律不溯及既往原則，既存之農田水利會公法人資格及水權、灌溉管理經營權，並不因農田水利會組織通則之不適用而當然喪失。農田水利會財產並非國有財產，系爭規定五及六規定將其財產強制移轉予國家，形同國家沒收人民財產，違反比例原則，侵害憲法第15條所保障之財產權。灌溉管理組織係農田水利署之核心重要組織，應納入農田水利署組織法，依組織基準法第4條及第6條規定應以法律定之，然系爭規定三及四卻以行政命令規定，違反組織法律保留原則及憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定。又農田水利灌溉業務專屬於地方政府，而非屬中央政府之權限，故農田水利法修法後，改制農田水利會為公務機關並成立農田水利署，由農委會辦理灌溉事業，已違反憲法第107條至第110條所保障之地方自治權等語。【16】
二、關係機關辯論要旨【17】
（一）關係機關行政院陳述略以：農田水利乃憲法託付國家（含中央與地方）之任務，農田水利會係為協助政府推行農田水利事業，由法律所創設之公法人，其制度之改廢，原則上亦得逕由同屬法律位階之規範為之。又農田水利會，僅係「功能自治」概念，不受憲法上地方自治之保障，且其作為一種公法人制度，因非經憲法保證其存在，故亦無從主張制度性保障，藉以確保其制度存續之空間。再者，農田水利會既純為法律所設立，典型以完成公共任務為目的之公法人，則個別農田水利會無由主張受憲法上基本權利之保障，更無從據以對抗整個公法人制度之改廢。系爭規定一、五、六及七將農田水利會之公法人地位改制為農田水利署，並無違反法律明確性、法律保留、權力分立、信賴保護及法律不溯及既往等原則，亦未限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障之結社自由權。系爭規定三及四既未違反組織法律保留原則，亦未違反憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定等語。【18】
（二）關係機關農委會陳述略以：關於農田水利會歷來財產變動方面，係日本政府透過收購私有埤圳，將埤圳公共化，而不再屬於私產，嗣公共埤圳及官設埤圳之資產復由水利組合公法人繼受，戰後再一脈相承，由農田水利會公法人所繼受。依此農田水利組織財產移轉及變動之歷史觀察，農田水利會之財產性質，自難認屬私有財產。農田水利會為公法人，財產屬公有財產而非農民會員之財產，則農田水利會由公法人改制為行政機關，自無侵占會員或其他私人財產之情事，且農田水利會為法律創設之公法人，不能主張受憲法第15條財產權之保障，藉以抗拒農田水利會財產因改制而由國家概括承受。而農田水利會改制後，資產及負債由國家概括承受並登記為國有，納入「農田水利事業作業基金」管理，係專款專用於農田水利事業，不影響農田水利會公有財產之公益目的存續。又系爭規定三作為法規命令之授權條款，亦未違反憲法第15條保障之財產權等語。【19】
三、關係人辯論要旨【20】
關係人臺灣桃園農田水利會陳述略以：關係人之財產於戰後法制上向來認定為私有財產，為全體會員所有，並非公有財產；且關係人財源均為自籌，利用資產活化方式自給自足。系爭規定三、五及六逕自將關係人所有資產納為國有財產，是在錯誤基礎之上侵占民產，使得歷來捐輸財產共創水利事業之農民蒙受無辜損害，有違法律明確性、比例原則及正當法律程序等原則，侵