【判決字號】
111年憲判字第10號【警消人員獎懲累積達二大過免職案】
【原分案號】
會台字第13588號
【判決日期】
111年06月24日
【聲請人】
徐國堯
【案由】
聲請人認最高行政法院106年度判字第76號判決所適用之警察人員人事條例第31條第1項第11款等規定牴觸憲法，聲請解釋憲法，並聲請補充解釋
【主文】
一、警察人員人事條例第31條第1項第11款規定：「警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……十一、同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過。」與憲法第7條、第18條保障人民平等服公職權及第77條司法院掌理公務員懲戒之規定，均尚無牴觸。
二、其餘聲請不受理。
【理由】
壹、聲請人陳述要旨【1】
聲請人陳述要旨略以：聲請人為高雄市政府消防局隊員（警正4階），其自中華民國103年1月1日起至同年7月16日止之103年考績年度中，平時考核獎懲互相抵銷後，累積已達二大過，經高雄市政府依96年7月11日修正公布之警察人員人事條例第31條第1項第11款（下稱系爭規定）及第2項規定，以103年9月4日高市府人考字第10304482600號令核布免職，免職未確定前先行停職。聲請人不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院104年度訴字第162號判決以無理由駁回。聲請人不服提起上訴，經最高行政法院106年度判字第76號判決（下稱確定終局判決）以無理由駁回上訴而告確定。聲請人認確定終局判決所適用之系爭規定，因立法疏漏，使警消人員於考績年度一旦平時考核獎懲互相抵銷累積達二大過，即遭免職，無法比照一般公務人員依公務人員考績法第12條第1項第1款，於累積達二大過後，仍有可能於年終考績前將功抵過，形成不合理差別待遇；且該規定未限制獎懲之原因事實，須以同一考績年度中所發生者為限，有違憲法第7條及第18條保障人民平等服公職權之疑義。92年5月28日修正公布之公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第78條第1項及第84條規定區分為權利事項或管理事項，而為不同之救濟程序，有違反憲法保障訴訟權之疑義。再者，系爭規定性質上為懲戒，卻由行政機關為之，亦違反憲法第77條懲戒權應由司法院掌理之要求等語，聲請解釋憲法、補充解釋司法院釋字第243號、第298號、第323號、第785號解釋及變更釋字第583號解釋。【2】
貳、受理要件之審查【3】
一、系爭規定部分【4】
按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除同法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定。人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，憲訴法第90條第1項及司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款，分別定有明文。又憲訴法係於111年1月4日施行，本件係於106年8月9日聲請，其是否受理應依大審法之規定。經核聲請人就系爭規定之聲請，與憲訴法第90條第1項但書及大審法第5條第1項第2款規定相符，應予受理。【5】
二、其餘部分【6】
（一）聲請人另聲請補充解釋司法院釋字第243號、第298號、第323號及第785號解釋、變更釋字第583號解釋部分。經查其原因案件之確定終局判決並未適用司法院釋字第298 號、第323號及第583號解釋，又關於公務人員對違法之行政處分或不當之管理措施或有關工作條件之處置有所不服，均得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，業經司法院釋字第785號解釋在案，自無再就前開解釋另為解釋必要，是聲請人上開部分之聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定，均應不受理。【7】
（二）聲請人主張92年5月28日修正公布之公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第78條第1項及第84條規定區分為權利事項或管理事項，而為不同之救濟程序，有違反憲法保障訴訟權之疑義部分。查公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項係關於公務人員對其服務機關或人事主管所為不當或違法之行政處分，提起復審及不服復審決定而向司法機關請求救濟之規定。本件聲請人就原因案件已依前開規定提起復審，並對於復審不服而向法院請求救濟，是聲請人提起復審及行政訴訟之權利，並未因上開規定而受不法侵害，不符合聲請解釋之要件。至於同法第77條第1項、第78條第1項及第84條規定部分，業經司法院就其聲請作成釋字第785號解釋，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背，聲請人聲請再為解釋，尚無必要。是聲請人上開部分之聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定均應不受理。【8】
參、形成主文第1項之法律上意見【9】
一、聲請人及關係機關言詞辯論要旨【10】
本庭於111年3月29日下午3時行言詞辯論，通知聲請人及關係機關內政部及銓敘部到庭陳述意見，茲摘述其言詞辯論之陳述要旨如下：【11】
（一）聲請人辯論要旨【12】
聲請人陳述略以：系爭規定未限制獎懲之原因事實須為同一考績年度中所發生者為限，致聲請人之行政績效無從被公平地評價，甚可能導致因被免職而失去俸給，已違反憲法第7條及第18條保障人民服公職之平等權利。又免職處分為剝奪公務員身分之最嚴厲處分，並非包含於行政機關得自行懲處之合理範圍內，系爭規定亦牴觸憲法第77條所定司法院直接掌理公務員懲戒之規定。【13】
（二）關係機關辯論要旨【14】
1、關係機關內政部陳述略以：系爭規定採年中考績免職，係考量警消人員與一般公務人員所負任務及特性之差異，其目的在於即時處置，避免影響主管領導統御與團隊紀律，核屬重要公益，該差別待遇與前述目的間，具有正當合理之實質關聯性，且國家就人民是否適於擔任公務人員，應有較大裁量空間，系爭規定因涉及行政權實際上需求，故應採寬鬆審查標準。是系爭規定與憲法保障平等權及人民服公職權之意旨均無違背。系爭規定涉及行政懲處，而憲法第77條所定之懲戒專指司法懲戒，不及於前述行政懲處。又年中考績免職，係基於警消人員勤務特性所為規定，故系爭規定未違反憲法第77條之規定等語。【15】
2、關係機關銓敘部陳述略以：系爭規定之立法形成過程有其特殊考量理由及背景，雖就警消人員與一般公務人員之應考試服公職權為差別待遇，惟二者間勤務性質有所差異，且警察人員為國家執法人員，影響社會公益甚鉅，且對其人事管理採行重獎重懲制度，特重紀律要求與懲處時效性，系爭規定與前述目的具有關聯性，又受免職處分人仍得復經國家公務人員考試或依公務人員相關法規規定等再服其他種類公職，尚難謂與憲法保障之平等原則及人民應考試服公職之權利有違。司法院掌有公務員之懲戒權，並非指行政長官不得享有包括免職在內之獎懲權，即便行政長官行使獎懲權，作成免職處分，公務員亦得經司法程序尋求救濟，故司法院所享之懲戒權及作為最高懲戒機關之地位均未受到侵犯，系爭規定並未侵犯憲法第77條賦予司法機關享有懲戒權之意旨及受處分人之權益等語。【16】
二、系爭規定與憲法第7條及第18條保障人民平等服公職權之意旨，尚無牴觸【17】
（一）審查原則【18】
憲法第7條保障之平等權，並不當然禁止任何差別待遇，立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定。又憲法第18條固規定人民有服公職之權，包括擔任中央及地方公務人員之權利，惟公務人員有各種類型，且其性質不盡相同。參照憲法增修條文第6條第1項規定，國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項之法律，以規範公務人員之權利義務，就此立法者原則上應享有一定立法形成之空間，並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定。惟鑑於服公職權為廣義參政權之一環，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇如涉及公務人員之免職，原則上應以中度標準予以審查，其目的須為追求重要公益，所採差別待遇與目的之達成間亦有實質關聯，即與憲法保障平等服公職權之意旨相符。【19】
（二）系爭規定亦適用於消防人員【20】
系爭規定明定：「警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……十一、同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過。」（上開內容係於86年5月6日修正公布時增列，於91年12月11日修正時，僅將原條文第1項序文有關免職之機關，由主管機關修正為遴任機關或其授權之機關、學校，其餘內容未修正；於96年7月11日修正公布法律名稱，條文內容亦未修正）。【21】
查各級消防機關人員之管理，列警察官者，適用警察人員管理條例等有關規定辦理；消防機關列警察官人員之人事事項，由各該主管機關依警察人員人事條例之規定辦理，內政部消防署組織條例第14條第1項及警察人員人事條例第39條之1，分別定有明文。本件聲請人係列警察官之消防人員，系爭規定亦適用於聲請人。【22】
（三）系爭規定與公務人員考績法之規定，確有差別【23】
查系爭規定與公務人員考績法第12條第1項第1款規定：「平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」及第7條第1項第4款規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……四、丁等︰免職。」尚有不同。亦即警察人員於累積已達二大過者，即予免職，若為一般公務人員，則適用於累積已達二大過者，並不當然免職，應至年終考績時，仍累積已達二大過，方可能考列為丁等而免職。二者在累積已達二大過者，是否即予免職之層面，確有所差別。【24】
（四）系爭規定之目的係為追求重要公益【25】
按警察負有維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利之任務。警察依法行使下列職權：「一、發佈警察命令。二、違警處分。三、協助偵查犯罪。四、執行搜索、扣押、拘提及逮捕。五、行政執行。六、使用警械。七、有關警察業務之保安、正俗、交通、衛生、消防、救災、營業建築、市容整理、戶口查察、外事處理等事項。八、其他應執行法令事項。」（警察法第2條及第9條參照）。足見警察執行職務之方法、過程或結果，攸關人民生命、身體、自由、財產之安全及社會秩序之維護。查系爭規定係於86年5月6日修正公布時增列，其內容與行政院於78年函送立法院審議之同條例修正草案第32條（未完成修法）之意旨相近，而該第32條修正草案之立法理由，係鑑於「對平時考核欠佳，大過不犯、小過不斷，輔導無效之頑劣員警，其獎懲抵銷累積達二大過以上者，原依公務人員考績法之規定，須俟年終考績列丁等免職。惟警察係武裝單位，執勤攜帶警械，如不及時予以斷然處置，易生意外事故，將嚴重影響主管領導統御與團體紀律，故宜即時辦理專案考績免職；對於忠勤盡職、冒險犯難、不眠不休維護治安之優秀員警，如獎懲抵銷累積達二大功以上者，亦宜即時辦理專案，以資激勵，藉收及時獎優汰劣之效。」（參見78年12月30日行政院、考試院函請審議「警察人員管理條例部分條文修正草案」總說明十，及修正草案第32條對照表說明欄，載立法院公報第86卷第23期第18頁、第32至33頁；行政院人事行政總處108年11月22日復司法院總處培字第1080047924號函）。可知系爭規定係為對於違紀已達法定免職標準之警察及時予以汰除，以避免人民生命、身體、自由、財產及社會秩序受到威脅或危害，積極保護人民生命、財產、自由之安全與維護社會秩序，其目的自屬為追求重要公益。【26】
（五）系爭規定所採差別待遇與目的之達成間有實質關聯【27】
警察人員通常係直接於人民生活現場執行職務行使公權力，並得依法採取各種強行性措施（警察職權行使法第2條第2項規定參照），是警察人員執行職務之過程或結果，往往直接影響人民生命、財產、自由之安全及社會秩序之維護。