司法院釋字第 387 號解釋

【解釋字號】 釋字第 387 號 【解釋日期】 民國 84年10月13日 【解釋爭點】 立委改選後閣員應總辭？ 【資料來源】 司法院公報 第 37 卷 11 期 16-21 頁總統府公報 第 6064 號 4-12 頁守護憲法 60 年 第 185-186 頁 【解釋文】 行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人；行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之；行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。憲法第五十四條、第五十五條第一項、第五十六條定有明文。行政院對立法院負責，憲法第五十七條亦規定甚詳。行政院院長既須經立法院同意而任命之，且對立法院負政治責任，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員係由行政院院長提請總統任命，且係出席行政院會議成員，參與行政決策，亦應隨同行政院院長一併提出辭職。 【理由書】 　　依憲法第五十七條規定行政院應對立法院負責。民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵；現代法治國家組織政府、推行政務，應以民意為基礎，始具正當性。從而立法委員因任期屆滿而改選時，推行政務之最高行政機關為因應最新民意，自應重新改組，方符民主政治之意旨。 　　行政院設院長、副院長各一人、各部會首長及不管部會之政務委員若干人；行政院院長由總統提名經立法院同意任命之；行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。憲法第五十四條、第五十五條第一項、第五十六條定有明文。行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責；行政院移請立法院之覆議案，如經出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職，憲法第五十七條亦規定甚詳。行政院院長由總統提名，經立法院同意任命，行政院院長對立法院負政治責任，此乃我國憲法有關總統、行政院、立法院三者間之制度性設計。行政院院長之任命，既須經由立法院同意，基於民意政治之原理，自應於每屆立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出辭職，俾總統得審視立法院改選後之政治情勢，重行提名新任人選，咨請立法院同意以反映民意趨向。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，則係由行政院院長依其政治理念，提請總統任命，並依憲法第五十八條之規定，出席行政院會議，參與行政決策，亦應隨同行政院院長一併向總統提出辭職以彰顯責任政治。至於不具政務委員身分之行政院所屬機關首長，其辭職應依一般行政程序辦理，其中任期法律有明文規定者，不受上述行政院總辭之影響，乃屬當然。 【意見書】 不同意見書： 大法官 吳 庚 本件應否由本院作實體解釋，在法理上甚有商榷餘地，爰提不同意見 書如下：任何國家機關之權力皆應有所限制，司法機關所行使之權限亦然 。此種限制除憲法或法律之明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審 查權在本質上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實際運 作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題（political ques- tion），德國之不受司法管轄之高權行為（gerichtesfreier Hoheit -sakt） ，法國之政府行為（Astes de gouvernement） ，英國之國家行 為（Act of state），國內學者或採日本習用之名詞統治行為作為上述各 種制度之上位概念（註一）。本件所涉及者即與統治行為相關之理論，故 有對前述各國制度先略加敘述之必要。先就國家行為而言，在英國通常係 指對外關係事務上與主權行使有關之行為，或者指行政部門之特權行為在 訴訟上不受法院管轄，法院無權判斷其有無違法或是否適當（註二 )。其 次政府行為則係法國行政法院（Conseil d'Etat）一百餘年來累積個案所 形成之理論，所謂政府行為雖無絕對明確之範圍，大體言之，國會與政府 間之行為、有關戰爭或公安之緊急措施、元首之解散國會、提交公民投票 或赦免行為、政府外交措施或國際條約之解釋及執行等，行政法院皆無權 予以審理（註三）。以上兩類事件分別說明英法兩國法院對高度政治性問 題，其審判權限所受之制約，惟尚未涉及美、德等國司法機關所享有之違 憲審查權的界限問題。 德國法上之不受司法管轄之高權行為（有時亦直接了當稱之為政府行 為 )，其典型之舉例為：議會對內閣總理之選任、議員之資格審查、政府 向議會所作之報告或對議員質詢之答復等。上述高權行為之範圍及種類學 理上雖尚無定論，但有一公認之特徵，即此等行為之政治內容，使憲法法 院或行政法院若加以監督，匪特不能有所釐清，反將造成混淆（註四）。 關於美國之「政治問題」，則早已成為其違憲審查制度上，一項重要原則 ，舉凡美國與其他國家關係中產生之爭訟、各州共和政體之爭議、選舉區 劃分之合法性、議員資格之判定及憲法修正案是否已經各州批准之疑義等 ，聯邦最高法院皆認為應由聯邦之政治部門（總統或國會）自行判斷，不 宜由法院加以裁決。至如何判別政治問題之存在，而將之排除於司法審查 範疇之外，大法官布倫南（Justice Brennan） 一九六二年在一項案件之 判詞中綜合歷來之先例，曾作如下之闡釋：「任何案件從外觀上認定其涉 入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對 應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準； 或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定； 或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不 猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分 歧之困窘。」（註五）凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供 司法審理（non – justiciable）之政治問題。 本件解釋之對象為立法院立法委員任滿改選，行政院院長及政務委員 （即所謂閣員）應否總辭。本席主張屬於政治問題，應援本院釋字第三二 八號關於固有疆域疑義之先例，不作實體解釋，其理由如左： （一）此一問題乃涉及總統、立法院及行政院三方面關係之問題，其具有 高度之政治性，在一切憲法問題中，可謂無出其右者，若本問題可 視為一般憲法疑義而予以解釋，則從此將不再有不可供司法審查之 事項矣。衡諸比較憲法，元首對閣揆之任免、國會對閣揆之選任或 罷黜、內閣應於何時向元首或國會辭職，不問是否採行前述統治行 為之各種理論，未有由司法機關予以決定者。 （二）我國憲法第五章及第六章對行政與立法二院之關係規定綦詳，獨未 規定行政院院長之任期，亦未就立法委員改選時，行政院院長應否 單獨辭職或全體總辭有所規定，乃係制憲當時仿效多數設有閣揆及 內閣國家之例，有意加以省略，並非憲法顯有闕漏，而係欲將此一 問題委諸政治上實際運作加以解決，不必硬性規定。此所以立法院 於制定五院組織法時，對憲法本文未定有任期之司法院大法官、考 試委員，各該組織法皆明定其任期，但對行政院院長及政務委員之 任期或應否隨立法委員改選而去職，則尊重憲法之原意，不作任何 規範。是故此項問題既非憲法闕漏，自亦不應由本院以解釋方式彌 補闕漏（Lueckenergaenzung）。 （三）內閣是否隨國會改選而總辭，在內閣制國家其答案固屬肯定，但除 極少數者外（如日本現行憲法第七十條及德國基本法第六十九條) ，鮮有以憲法明文加以規定之例；在總統制之下，雖亦有內閣之設 ，然內閣成員不隨國會改選而離職，亦屬周知之事實；至於混合總 統及內閣兩制之政體（如法國第五共和），國會改選及新總統就任 ，內閣均常隨之更迭，凡此皆為自然形成之憲政例規，以因應不同 之