【解釋字號】
釋字第 305 號
【解釋日期】
民國 81年10月2日
【解釋爭點】
認公營事業機構無行政訴訟被告當事人能力之判例違憲？（與釋269關連）
【資料來源】
司法院公報 第 34 卷 11 期 3-7 頁行政訴訟法實務見解彙編（96年12月版）第 9 頁
【解釋文】
人民就同一事件向行政法院及民事法院提起訴訟，均被以無審判之權限為由而予駁回，致其憲法上所保障之訴訟權受侵害，而對其中一法院之確定終局裁判所適用之判例，發生有牴觸憲法之疑義，請求本院解釋，本院依法受理後，並得對與該判例有牽連關係之歧異見解，為統一解釋。本件行政法院判決所適用之判例與民事法院確定終局裁判，對於審判權限之見解歧異，應依上開說明解釋之。
公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公司無被告當事人能力，其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係，合併指明。
【理由書】
人民就同一事件向行政法院及民事法院提起訴訟，均被法院以無審判之權限為由而予駁回，致其憲法上所保障之訴訟權受侵害，而對其中一法院之確定終局裁判所適用之判例，發生有牴觸憲法之疑義，請求本院解釋，本院依法受理後，並得對與該判例有牽連關係之歧異見解，為統一解釋。本件行政法院判決所適用之判例與民事法院確定終局裁判，對於審判權限之見解有所歧異，應依上開說明解釋之。
公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格，自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，其對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上終止契約之意思表示，契約關係因而消滅。縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在。倘雙方就此契約關係已否消滅有爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不屬行政法院之權限範圍。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認此種公營公司，無行政訴訟之被告當事人能力，係本於以往僅中央或地方機關，始有行政訴訟被告當事人能力之見解，此種見解，與本院釋字第二六九號解釋意旨不符部分，已不再援用，其實質意義，為此種事件不屬行政法院之權限範圍，既未限制人民民事訴訟之救濟途徑，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係，合併指明。
該會議由司法院林院長洋港擔任主席，大法官翁岳生﹑翟紹先、楊與齡﹑李鐘聲、楊建華﹑楊日然﹑馬漢寶﹑ 劉鐵錚﹑鄭健才、吳庚 ﹑史錫恩、陳瑞堂、張承韜﹑張特生﹑李志鵬出席，秘書長王甲乙列席；會中通過之解釋文﹑解釋理由書﹑及楊大法官建華提出之一部不同意見書﹑陳大法官瑞堂提出之一部不同意見書均經該院以院令公布。
【意見書】
一部不同意見書： 大法官 楊建華
本件解釋之對象，為行政法院六十年裁字第二三二號判例，其全文如左：「依公司法規定設立之公營事業機關，既非官署，自無被告之當事人能力，若對之提起行政訴訟，即為法所不許。」
前開判例，係認「官署」始有當事人能力，「依公司法規定設立之公營事業機構」，則無當事人能力。按行政訴訟之當事人能力，乃係得否在行政訴訟程序為原告或被告之資格，此項資格，在訴訟程序中係一般抽象的存在，不能就此一訴訟認有當事人能力，彼一訴訟認無當事人能力，亦不能就原告或被告，分別認定其有無當事人能力，此乃訴訟法上之基本觀念。行政訴訟法就當事人能力並無規定，依該法第三十三條應準用民事訴訟法第四十條，依公司法設立之公司為私法人，當然有當事人能力，不因其是否有國家或其他公法人之股份而有影響。而與公司組織之公營事業機構生有法律上之爭執者，是否屬於行政訴訟之範圍？或為民事訴訟範圍，乃為行政法院與普通民事法院之權限問題（行政訴訟法第五條、第十四條第一項、民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第四百六十九條第三款前段參考），此應就原告起訴為訴訟標的之具體法律關係定之，與當事人能力係一般抽象的存在者，尚有不同。至行政訴訟法第九條規定：「行政訴訟之被告，謂左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」其規定意旨，乃在人民提起撤銷之訴時，應以何機關為被告，始有實施訴訟之權能所作規定，乃被告之當事人適格問題，亦應就具體訴訟視其在經訴願程序時，究係駁回訴願，或撤銷或變更原處分或決定，而據以決定當事人之適格，並非以此作為限制抽象的當事人能力。前開判例將「行政法院之權限」問題誤為「當事人能力」事項，在觀念上顯有混淆。縱如本件解釋所稱「其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限」，惟上開判例係明確的表示以「當事人能力」欠缺為理由，認為「對之提起行政訴訟，即為法所不許」，屬於解釋憲法與統一解釋法律及命令之大法官，自應於解釋文及理由書中澄清此項訴訟法上不同之基本觀念，迺釋字第二六九號未能澄清於前，本件解釋又含混其詞於後，顯與大法官解釋一貫之嚴謹態度不符（例如本解釋引用之公司法第二十七條係謂「政府或法人為股東時，」解釋文則用「國家或其他公法人」，以求用語之嚴謹）。故本席以為本件解釋中至少應作左列表明：
一 公營業事依公司法規定設立者為私法人，其與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決，非為行政訴訟範圍。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公司無當事人能力，不得提起行政訴訟，其不就行政法院之權限立論，固有不當。但就該事件在程序上認為不得提起行政訴訟之結果而言，與憲法尚無牴觸。
二 本院釋字第二六九號解釋謂『依法設設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權者，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限有行政訴訟之被告當事人能力。』其解釋真意，雖係認依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權力者，其所為之處分，亦屬行政處分，得對之提起行政訴訟，但其解釋意旨，未就當事人能力與法院之權限，澄清其為不同之法律觀念，且有肯定其為『當事人能力』事項之意，自欠嚴謹，應併予闡明。」
一部不同意見書： 大法官 陳瑞堂
一 憲法第一百四十四條規定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」國營事業管理法第二條復規定「國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。」由此可知，公用事業以公營為原則，係基於公共利益及民生便利之政策而設，與一般民營企業久專以營利為目的者，迥不相同。
政府為謀求公營事業經營之合理化與效率化，其組織之形態有採公司組織者。惟依國營事業管理法第三條規定，政府獨資經營者，依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營者，依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者，均屬國營事業。第十條又規定：「國營事業之組織，應由主管機關呈請行政院核轉立法院審定之。」是其除應適用公司法規定外尚應受國營事業相關法規之拘束。因之，司法院釋字第八號解釋謂：「股份有限公司，政府股份既在百分之五十以上，縱依公司法組織，亦係公營事業機關，其依法令從事於該公司職務之人員，自應認為刑法上所稱之公務員。」釋字第二十四號解釋謂：「公營事業機關之董事、監察人及總經理，與受有俸給之文武職公務員，均適用公務員服務法之規定，應屬於憲法第一百零三條，第七十五條所稱公職及官吏範圍之內。監察委員、立法委員均不得兼任。」釋字第九十二號及第一百零二號解釋亦謂，公營事業機關代表民股之董事、監察人，受有俸給者，應有公務員服務法之適用。
公營事業採公司組織者，其性質究係私法人抑係公法人？管歐教授認為「就其依據公司法所為之公司組織，原為私法人，惟其董監事有由政府指派而非由股東會就股東中選任之；其人員須適用公務員股務法之規定（參照公務員服務法第二十四條），其營業預算須呈請主管機關核轉立法機關審定；各項收支，由審計機關辦理事後審計（參照國營事業管理法第十二條、第十七條）以及有關事業計劃及方針等事項，須經主管機關核定，均係以公法之規定，為其依據，因之，公營事業之為法人組織者，無論是否依據公司法或其事業組織之特別法，要以認為公法人為宜。（中國行政法論第三四六頁）洪遜欣教授就訴訟事件之應由普通法院審判或行政法院審判等問題，認為須個別的，就關於各該法人之特別法，尤其國家對各該法人干涉之內容，加以實質的觀察，始能具體的決定，不能僅以各該法人係公法人或私法人，一概論斷之。又近時國家將重要產業組織，逐漸編入國家的組織之內，故有時以特別法，對於具有重要社會的作用之團體之設立及組織，加以干涉。此等團體固係法人，但依其組織法之規定，均兼具公法人與私法人混合之性質（中國民法總則第一二九頁）。日本公共事業採股份有限公司形態者，一般稱之為特殊公司，就其