【解釋字號】
釋字第 128 號
【解釋日期】
民國 59年4月17日
【解釋爭點】
不服耕地准否收回自耕之核定與調處，如何救濟？
【資料來源】
司法院大法官會議解釋彙編 第 307 頁行政訴訟法實務見解彙編（96年12月版）第 10 頁
【解釋文】
行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。
【理由書】
查耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：「耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕」，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，乃應依同條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第十九條第二項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。且此項調處之對外行文，依同條例第三條授權所制定之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條，臺北市各區公所耕地租佃委員會組織規程第十三條之規定以鄉（鎮）或區公所之名義行之，足見此項調處應由鄉鎮區公所以行政機關之地位為之，其為行政處分，更為明顯。復查該條例第十九條第二項并無如同條例第二十六條第一項移由司法機關理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第一條，行政訴訟法第一條循行政訟爭程序以提起訴願再訴願行政訴訟之程序請求救濟。
【意見書】
不同意見書 大法官 王之倧
解釋文
行政官署依耕地三七五減租條例第十九條第一項所為耕地准否收回自耕之決定與依同條第二項所為收回自耕續訂租約之調處均係行政處分。出租人承租人如有不服應循行政訟爭程序請求救濟。不得向普通法院提起民事訴訟。普通法院就此事件所為之實體判決無效。
解釋理由書
耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：耕地租約期滿時，如有所列（一）出租人不能自任耕作（二）出租人所有收益足以維持一家生活（三 )出租人因收回自耕地致承租人失其家庭生活依據各款情形之一者，出租人不得收回自耕。同條第二項規定：出租人如確不能維持其一家生活而有前項第三款情事同時發生時，得申請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以調處。耕地租佃委員會本為鄉鎮區公所內之一部門并非獨立之機構，此觀於耕地租佃委員會之對外行文依同條例第三條之受權所訂定具有委任立法性質之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條及臺北市各區公所耕地租佃委員會組織規程第十三條係以鄉（鎮）區公所之名義行之之規定尤明。出租人有無該條例第十九條第一項第一、二兩款情形確否不能維持其一家生活以及有無同項第三款情事同時發生，依同條第二項其調查認定以及收回自耕續訂租約之調處既應由鄉鎮區公所為之，則有無同條第一項所列三款情形之一以及出租人得否收回自耕之決定亦應屬於鄉鎮區公所之職權。鄉鎮區公所就此非屬於自治事項之各該具體事件所為發生法律上效果之單方的調處或決定均本於法律賦予之職權以行政官署之地位所為之行政處分。出租人承租人如有不服，耕地三七五減租條例對此并無如同條例第二十六條第一項移由司法機關處理之規定，依訴願法第一條行政訴訟法第一條自應循行訟爭程序以提起訴願再訴願行政訴訟之方式請求救濟。不得向普通法院提起民事訴訟。普通法院對此不屬於其權限之訴訟事件，不以無權裁判程序上以裁定駁回其訴，竟為實體上之判決者，其判決無效。（民事訴訟法第二四九條第一項第一款第四六三條第四八一條本院院字第一○五五號第一七六七號第一九三○號之（二）及院解字第二九六○號等解釋參照）本人所提行政官署依耕地三七五減租條例第十九條第一二兩項所為之處分出租人承租人如有不服應循行政訟爭程序請求救濟一點，在大法官全體審查會議中雖經勉強通過，當時未表示贊成者中一部分人在大法官會議中復表示贊成，所提理由與文字亦經大部分錄用，但關於耕地三七五減租條例第十九條第二項內含續訂租約之調處部分亦係行政處分以及聲請機關所提不得向普通法院提起民事訴訟與普通法院就此事所為之實體判決無效各點本屬應有之當然解釋，遽行恝置不論自非所宜。又耕地租約期滿經收回自耕者，自無耕地三七五減租條例第六條所稱租約之訂立、變更、終止或換訂，亦無由同條第二項授權訂定並為臺北市所暫用之臺灣省耕地租約登記辦法第二條第一項所稱耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，（同辦法第三條至第九條參照），更無庸依該條例該辦法各條之規定申請登記；既無各種租約登記之申請，自亦無庸再依同條例同辦法「由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後辦理登記。」今本院大法官會議通過之解釋理由書前段以「耕地三七五減租條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關租約登記辦法之規定」為說明「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處」係行政處分之理論之依據，亦非允當。用特提出不同意見書如上。
【相關附件】
行政院函一件
附監察院函（一)
監察院函
一、五十七年十一月卅日本院第一○九一次會議，康委員玉書等六委員提，為縣市政府依耕地三七五減租條例第十九條第一項所為之通知，係執行行政法令之處分，對於承租人應有拘束力，最高法院之判例見解與行政院及本院均有歧異，擬請大法官解釋一案。當經決議：「交司法委員會。」嗣經司法委員會第二三三次會議決議「提報院會，送請司法院大法官會議解釋。」等語，經提報本年一月十八日本院第一千零九十九次會議決議：「由院函請司法院大法官會議解釋。」等語，紀錄在卷。二、相應錄案，並檢同原提案乙份，函請查照惠予辦理見復為荷。三、附件。
提案第五號
康委員玉書等六委員提：為縣市政府依耕地三七五減租條例第十九條第一項所為之通知，係執行行政法令之處分，對於承租人應有拘束力，最高法院之判例見解與行政院及本院均有歧異，擬提請大法官會議解釋由
一 查減租保佃工作，為政府實施耕者有其田國策之重要過程，特於民國四十年制定耕地三七五減租條例公布施行，如有關限制租額，租約應由政府登記，禁收押租，禁止轉租，災歉減免佃租，以及租期不得少於六年，期滿後不得任意收回自耕等項。均為保護佃農之措施，對于人民私權，採取各項干涉之規定，如有違反者，並得處以徒刑拘役或罰金。其性質已非出租人與承租人之私權關係，如有爭議，自未能完全適用契約自由之原則處理。如同條例第十九條第一項規定「耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕。（一）出租人不自任耕作者。（二）出租人所有收益足以維持一家生活者（三) 出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據者。」究竟有無各該款情形，應如何認定，同條例雖未設明文規定，但自同條第二項「出租人如確不能維持其一家生活，而有前項第三款情事同時發生時，得申請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以調處」之規定觀之，其認定權係屬於辦理減租保佃工作之縣市政府，應無疑義。否則如均認為租佃爭議可予調處，則該條自無須另以第二項規定僅就第三款同時發生之情形予以調處，立法意旨甚為明顯。故關於同條第一項所列各款之情形，亦先後經行政院臺（43）內字第七八○五號，臺（44）內字第○○八七號，臺（44）內字第三七四○號及臺（49）內字第七二二六號核示具體標準，責成縣市政府負責實施。各縣市政府依照三七五減租條例第十九條第一項規定，及行政院核示標準，所為應予終止租約或續訂租約之通知，自係執行行政法令之處分，應有拘束當事人之效力。如一方不服自可依行政救濟程序，提起訴願及行政訴訟尋求救濟。
二 乃最高法院（48）臺上字第七○七號判例，竟認為「出租人與承租人間關於耕地租約期滿時，因收回自耕，或續訂租約，發生爭執，乃人民相互私權之爭執，非行政官署本於行政裁量權所能解決，故縣市政府准許出租人收回耕地之通知，並拘束承租人之效力。」此項判例，因其有約束各級法院審判之效力，故近年來每有租約期滿案件，地主雖顯有三七五減租條例第一項各款情事，亦希圖僥倖，於縣市政府核定續訂租約後，表示不服，提交租佃委員會調處，並於調處不成立移送法院審判未判決前，以威脅利誘方式，迫使佃農放棄土地，在外成立和解。蓋以目前出租之土地，地價低廉，地主一旦收回出租之土地，即可大獲其利，故多利用最高法院此項判例之漏洞，千方百計，以達到其收回土地之目的。
三 按政府實施土地改革政策，係採取和平漸進方法，一方為征收放領，一方為貸款佃農，購買地主保留之耕地，其依征收放領辦法取得土地之佃農，早已成為自耕農。而保留土地之佃農，迄今猶未取得耕地，莫不渴望取得土地成為自耕農。今如依最高法院之判例，則此批佃農將失去取得土地之機會，甚至其佃耕土地亦將因地主收回，而失去法律上之保障。且佃農如與地主爭訟，因其智識淺薄，經濟困難，又礙於農事耕作關係，勢必無法負荷訟累，同時又因地主金錢之利誘，勢將大部放棄土地，殊有嚴重影響土地政策之成果。
四 查同條例第十七條規定「耕地租約在期限未屆滿前，非有規定情形之一不得終止。」但最高法院（42）臺上字第一○七五號判例，則以「耕地三七五減租條例第十七條規定，係指耕地租約，在未屆滿前，非有該條所定情形之一者，出租人不得終止契約而言，與承租人放棄耕作權不相牽涉。故承租人之放棄耕作，仍得自由為之，不受該條規定之限制。」此項判例，前經行政院認為影響減租政策，提經大法官會議釋字第七十八號解釋，認為承